行政违法行为检察监督工作理论与实践研究

 　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。此决定的提出，是检察机关在诉讼外对行政机关执法活动的法律监督，正确认识其重要意义，研究该项工作在国内的范围、概念，结合国内外经验对比，才能有效开展监督工作。

　　《行政法学研究》(季刊)是教育部主管(2000年之前司法部主管)、中国政法大学主办、《行政法学研究》杂志社编辑出版的国内外公开发行的我国首家部门法杂志，是面向大专院校、科研院所、各级人大法制工作机构、政府法制、监察部门、法院行政审判庭、检察院民事行政检察机构和公安、工商、税务、土地管理、环保等行政执法部门的专业期刊。

　　一、行政违法行为检察监督的概念及理论依据

　　(一)行政违法行为检察监督的范围

　　对违法行政行为的检察监督是指检察机关为确保法律的统一正确实施，依法对行政主体实施的违法行政行为所进行的法律监督。这个概念主要包括以下几方面的内容：

　　1.对违法行政行为进行检察监督的目的在于确保法律的全面统一实施。检察机关根据法律、行政法规等授权对行政行为进行监督，就是要在行政领域保证法律的正确实施。

　　2.违法行政行为检察监督的主体是人民检察院。人民检察院是我国惟一行使法律监督的国家机关，有权对行政行为实施法律监督。

　　3.行政违法行为检察监督的内容是行政主体的行政行为是否合法，要求检察机关通过对行政行为的合法性进行监督，促进行政主体依法行使。

　　4.違法行政行为检察监督的性质是程序性监督。检察机关对行政行为的监督权属于程序性权力，不具有最终的裁决权，这种程序性反映了监督权和处分权的分离，不至于导致检察权凌驾于行政权、审判权之上。

　　(二)行政违法行为检察监督的必要性

　　1.符合依法治国的内在要求。《决定》直面我国法治建设领域的突出问题，其中涉及检察机关三项重要改革任务正是与行政执法检察监督工作密切相关。检察机关作为国家的法律监督机关，代表社会公共利益，在一些地方公共利益受到侵犯时，检察机关可以有所作为。

　　2.法律依据。我国的宪法规定了检察机关对行政违法全面监督的权力和职责，除了宪法外，多部单行的法律如《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等也体现了检察机关的法律监督。多部行政法规、规章如《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，对检察机关行政权监督奠定了基础。

　　3.现实需求。检察机关是国家的法律监督机关，检察机关目前开展的监督类业务有刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、民事行政诉讼监督等，这些监督活动都围绕具体诉讼案件而开展，都属于诉讼监督的范畴。目前对行政执法很多领域客观上还存在监督的死角和空白，而检察机关应承担这一重要监督使命，一是检察机关是专门作为法律的专门监督机关;二是检察机关主动实施行政执法检察监督，可以弥补法院审判监督的被动、事后特点;三是检察机关的监督是外部监督，具有中立性、客观性，可以弥补行政复议、行政监察等内部监督的局限性。

　　二、国外行政违法行为检察监督制度经验

　　(一)英美法系国家行政行为检察监督

　　在美国，检察机关能以公益诉讼的原告向行政机关提起诉讼，也能介入到行政诉讼活动中，还设置了专职检察官和特别检察官。与美国相比，英国对行政行为的检察监督较为狭窄，总检察长能以自己的名义提起和参与行政诉讼，以此来制约行政机关的权力，防止行政权的滥用。

　　(二)大陆法系国家行政行为检察监督

　　法国是现代行政诉讼制度的发源地，检察机关能够全面参与到大部分行政诉讼案件之中，履行监督职责，发表自己的意见。同时还设置了“越权之诉”。在德国，法律赋予检察机关对行政行为监督的范围十分广泛，如德国的《行政法院法》第三十五条、第三十六条的规定。另外，公民的基本权利因行政机关的规范性文件而受到侵害时，就可以向宪法法院提起诉讼，请求该文件无效，以更好地保护公民的合法权益。

　　(三)国外行政行为检察监督对我国的启示

　　英美法系、大陆法系绝大多数国家对行政执法检察制度的存在价值均予以肯定，尤其是大陆法系国家，对行政执法活动的监督都是纳入在检察法律监督范围内，检察机关履行行政执法监督职责已成为事实。与之相比较，我国检察机关行政执法监督权，从制度设计到实践探索，均有着较大的差距。因此，国外这些制度的设计对健全和完善我国行政行为检察监督制度提供重要的参考。

　　三、现状及问题

　　随着我国经济、社会的快速发展，行政权在越来越深刻地影响着社会的方方面面，如何对行政权进行制约和监督迫在眉睫。对行政检察监督工作的认识不够，对行政检察监督工作的理论研究及时间都较为欠缺，司法实践中暴露出了有权监督但无法可依、有需监督却无力监督的问题。

　　(一)缺少可操作性的具体条文

　　《中华人民共和国宪法》第一百二十九条、《人民检察院组织法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律中，可以见到行政检察监督的依据，在《决定》的相关内容中，也赋予了检察机关对行政违法行为进行检察监督的政策依据，但是上述规定过于原则和抽象，缺乏实际操作性。

　　(二)监督职能部门分散，多头监督

　　从目前的司法实践来看，检察机关除民行检察部门外，侦监、公诉、反渎、预防等部门在各自工作开展过程中，都或多或少涉及到对行政机关行政违法行为的监督，但不同部门在开展该项工监督作的时候，由于监督部门分散，存在多头监督、监督标准不一、评判尺度混乱的问题，难以形成监督合力，从而影响了监督的效果。

　　(三)监督方式、效力不明确，监督底气不足

　　党的十八届四中全会后，各地检察机关对行政违法行为监督进行了一些探索，目前实践中采取的主要方式有检察建议、纠正违法通知书、督促起诉、行政公益诉讼等，其中检察建议采用较多。但由于目前并无明确的关于行政违法行为检察监督方式的法律规定，也无明确的监督范围及监督效果保障，再加上立法中对行政违法行为检察监督过程中检察机关的调卷权与调查取证权均没有明确规定，导致检察监督工作无法树立权威性，检察人员的监督底气明显不足。

　　(四)监督线索少，案源不足

　　案源的多少，直接制约着行政违法行为检察监督工作的发展。从各地开展的试点工作来看，大多数群众并不了解可以通过检察机关对行政机关作出的行政违法行为进行监督，通过群众主动反映从而获取监督线索的情况非常少。而在检察机关内部，未能形成对线索发现、移送的协作、配合机制，导致行政违法行为线索遗漏于各个部门。

　　(五)监督能力不足

　　绝大部分检察机关的现有机构设置中，都没有设置专门的行政检察部门，而是将行政检察业务与民事检察业务归为一个部门即民行部门行使。而大量的民事监督案件挤占了民行部门大部分的办案精力，加上行政执法活动面广量大，且具有较强专业性、技术性，以检察机关民行部门的人力配置，对行政执法活动全面展开监督，显得举步维艰，极大制约了行政检察业务的发展。

　　四、行政违法行为检察监督体系建立的探索

　　行政违法行为檢察监督工作目前尚无明确的法律规定作为支撑，工作的开展尚处于摸索阶段，在尊重司法规律的前提下，如何处理好检察权与行政权的关系，做大做强行政违法检察监督工作，需要各级检察机关不断地探索和尝试，并进行深入的研究。

　　(一)行政违法行为检察监督的具体操作机制

　　1.明确监督主体部门。由于违法行政行为的检察监督属于一项刚刚探索起步的工作，很多检察机关都未明确监督主体部门，建立一个专司行政检察监督部门势在必行，各地对此也在积极探索。专司行政检察监督部门的设立，是实现检察机关法律监督权的内在需求，可以有效避免因职能不清晰，监督重点不明确造成的问题，从而为行政检察提供更大的发展空间。

　　2.明确程序启动方式。行政违法行为检察监督，在程序启动上，可以分为依职权启动和依当事人申请启动。其中依职权启动，可以包括四种方式：一是民行部门在审查其他民行监督案件中发现。二是检察机关其他部门在批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责中发现的行政违法行为。三是通过建立行政执法信息平台发现线索后依职权启动。四是可以在新闻、网络等媒介发现线索后依职权启动。

　　(二)行政违法行为检察监督保障机制的完善

　　1.建设内外部信息互通协作平台。对内，要探索建立案件线索、处理结果的移送处理反馈机制，完善检察监督机制、流程，形成合力。对外，要自觉接受党委领导和人大监督，通过案件线索移送反馈、联合监督检查等方式，实现有效衔接，共同促进依法行政。

　　2.提高队伍建设和配置。在一方面需要设立专司行政检察职能部门，另一方面则需要打造一支专业性强、业务素质硬的行政检察队伍。应该有针对性的招录具有行政法及相关专业的人才。同时，广大检察干警也要转变旧的司法工作理念，注重学习各类行政法律、法规，要加强对行政违法行为检察监督工作的理论研究，切实提升自身行政检察监督理论水平和业务能力。

　　作为宪法规定的专门的法律监督机关，检察机关是我国法律监督体系的重要组成部分，而行政行为检察监督是法律监督职能的重要环节，探索开展行政检察监督，是贯彻落实依法治国方略的必然要求，我们要站在全面推进依法治国的高度，立足法律监督职责，积极探索开展行政执法检察监督工作，促进依法行政，以实现建设社会主义法治国家的总目标。

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《行政违法行为检察监督工作理论与实践研究》

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