对刑事申诉公开审查工作的若干思考

 　　刑事申诉公开审查作为深化检务公开，增强办理刑事申诉案件透明度的重要方式，有利于实现刑事申诉检察工作的公平正义，提升检察机关的执法公信力。但是目前刑事申诉公开审查工作中面临着启动程序较随意、适用率不高、主持人选择有争议、受邀人员选任不规范等问题。因此要充分发挥刑事申诉公开审查的积极作用，应通过规范公开审查启动机制、健全公开审查主持人指定机制、完善受邀人员邀请机制等措施不断进行完善。

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　　一、刑事申诉公开审查的基本内涵

　　刑事申诉公开审查是指人民检察院在办理刑事申诉案件过程中，根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式，依法公正处理案件的活动。2000 年 5 月、2012 年 1 月最高人民检察院先后制发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》(以下简称《公开审查试行规定》)和《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》(以下简称《公开审查规定》)，不断修正、完善和丰富公开审查的内容，明确公开审查的原则、形式等问题，保证刑事申诉公开审查工作的科学性和公信力，更好地维护申诉人的合法权益，促进社会矛盾的化解。需要说明的是：

　　第一，公开审查的适用范围。根据 2012 年《公开审查规定》第 2 条的内容，刑事申诉公开审查只适用于办理不服人民检察院诉讼终结刑事处理决定的申诉案件 , 但是 2014 年《人民检察院复查刑事申诉案件规定》(以下简称《复查规定》)第 4 条扩大了公开审查的适用范围，包括不服法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定。《公开审查规定》和《复查规定》都是最高人民检察院检委会通过的业务规范性文件，具有同等的法律效力，按照新法优于旧法的原则，现在公开审查应当扩大适用于所有的刑事申诉案件。[2]

　　第二，公开审查启动的决定权在于检察机关。虽然申诉人及其委托代理人可以申请进行公开审查，公开审查也要征得申诉人的同意，但是在公开审查不是刑事申诉必经程序的情况下，承办刑事申诉案件的员额检察官有足够的裁量权“根据办案工作需要”对案件进行分析判断，决定是否进行公开审查。

　　第三，公开审查的形式。《公开审查规定》列举了公开听证、公开示证、公开论证、公开答复四种形式，并着重对公开听证的程序进行了细致规范的说明。针对办理申诉案件过程中遇到的不同情况，承办人可以灵活选择公开审查的形式，并且这四种公开审查的形式并不是对立的，对同一案件既可以采用其中一种公开审查，也可以多种方式并用，采用的次数也没有明确的限制，承办人具有极大的自由裁量权。

　　二、刑事申诉公开审查的现状分析

　　通过《公开审查规定》的施行，各地检务公开得到进一步的推行，也接受到更多的外部监督，保障了检察机关法律监督职能的正确行使，刑事申诉案件复查的效果也明显得到增强。2017 年和 2018 年，全国检察机关刑事申诉检察部门连续两年开展了刑事申诉公开审查专项督查活动，取得了明显成效。

　　(一)公开审查得到深入推广

　　随着近几年检务公开理念的深入 , 以及最高人民检察院刑事申诉公开审查专项督查活动的推进，各地积极探索和总结经验，秉持“宜公开 , 尽公开”的原则，持续加大刑事申诉案件公开审查的力度。同时，一些地方也对国家赔偿、司法救助等各类刑事申诉案件进行了公开审查。如 2018 年 6 月，黑山县人民检察院召开了辽宁省首例国家赔偿公开听证会，对王素兰申请国家赔偿案件进行了公开审查;2018 年 11 月，最高检在巴中市检察院举行了张某某申请国家司法救助案公开听证会，通过以案释法、以案普法，推动公开审查影响力。

　　(二)公开审查方式以公开答复为主

　　公开答复作为案件办理完结之后的结果答复，相比较其他几种公开审查方式，形式较为简便且不影响承办人的办案节奏，可操作性强，在司法实践中得到更多的青睐。2015 至 2016 年，广西检察机关公开审查案件 121 件，公开答复 87 件，公开答复比例达到 71.9%。

　　(三)公开审查能够起到息诉罢访的效果

　　通过将申诉案件进行公开审查，让申诉人亲历到案件办理过程中，拉近了司法与人民群众的距离，让申诉人能够及时、准确的解决疑惑。同时邀请人大代表、人民评议员、律师等第三方主体参与的方式，提升了检察机关的司法透明度和公信力，答复结果得到申诉人的认同。就司法实践的情况来看，通过公开审查后的申诉息诉率是较高的，能够起到化解矛盾，维护社会稳定的作用。

　　三、刑事申诉公开审查存在的问题

　　《公开审查规定》是在《公开审查试行规定》十多年的贯彻执行和积极探索的基础上完善而来的，而随着新形势的发展和相关法律法规的更新变化，《公开审查规定》也在具体操作中逐渐暴露出一些问题和缺陷，主要有以下内容。

　　(一)启动程序较随意

　　综合《公开审查规定》的内容来看，公开审查是承办人员根据办案工作需要，必要时“对案件事实、适用法律存在较大争议”或“有较大社会影响”等申诉案件适用的。“必要”“可以”“较大”等措辞过于模糊和不确定，让申诉案件能否进行公开审查完全取决于承办人员的法治意识和办案理念，让承办人员拥有较大的自由裁量权，规定过于弹性容易导致权力被滥用。[3] 在公开审查不是一种必然性程序的情况下，缺乏足够的法律强制力。虽然申诉人也可以申请，但是申请能否通过的决

　　定权依旧在承办人手里，且《公开审查规定》中没有公开审查申请不通过的相关救济条款，缺乏制约力。

　　(二)公开审查适用率不高

　　虽然公开审查近几年得到广泛开展，但是就整体而言，适用率并不高。这一方面是由于公开审查不是强制性程序，进行公开审查需要花费一定的人力、物力进行一系列的准备工作，增加了工作量，在不启动对承办人员不存在任何不利的情况下，部分承办人员更愿意选择减少此种麻烦;另一方面针对不服人民法院已经发生法律效力刑事判决、裁定的申诉案件，由于检察机关没有最终决定权，有些承办人员担心进行公开审查，可能会把涉及法院的矛盾转移到检察院，处于法检关系立场的考虑，不愿意启动。同时，由于公开审查的宣传力度不够，导致很多不了解法律专业知识的申诉人不知道申诉案件公开审查程序的存在，只能够被动地等待承办人员主动提起。

　　除此之外，有一些案件因为情况比较特殊纳入公开审查程序的比例不高。除申诉人不同意或不适合公开审查情形的刑事申诉案件外，对服刑人员申诉案件的公开审查偏少。由于服刑人员身份较为特殊，不能离开羁押场所参加公开审查，而受邀人员进入羁押场所受到较多规定的限制。一些申诉人案件发生地和住所地不在一起，在申诉完毕后，便回到老家，等公开答复的时候，路途遥远不方便，不愿意专门过来参加公开审查。

　　(三)主持人选择上有一定的争议性

　　公开审查活动由承办案件的人民检察院组织并制定主持人。就司法实践中的情况来看，主持人的选择主要分为了两种：一种是案件承办人或者其他检察人员担任，另一种是受邀人员担任。当由案件承办人担任主持人时，承担双重身份，部分观点认为不能够保证中立性，易使公开审查流于形式，导致检察机关对公开审查过程的操控性过强，存在案件审查、主持和决定主体实质合一的嫌疑，影响公开审查的公信力。[4] 当人大代表、政协委员、人民监督员等受邀人员担任主持人时，虽然在一定程度上保证了中立性，但是专业性存在不足。对公开审查程序不了解，缺乏足够的法律专业知识，让其对审查活动中申诉人的一些异常表现不能够及时、准确的做出研判，不便于审查活动的顺利开展。单方面依靠承办案件的人民检察院指定主持人的做法，不能保证审查活动的公正性和客观性。

　　(四)受邀人员选任机制不规范

　　《公开审查规定》力求受邀人员的宽泛性，尽可能地让社会各界的有志之士都可能包含其中，仅规定了“与案件没有利害关系”的原则性要求，体现了广泛吸收人民群众参与司法的民主法治理念。[5] 但这种宽泛性缺乏民主性和规范性，对受邀人员产生的方式、受邀人员的素质要求缺乏具体的规定，具有一定的随意性，没有形成规范的选任机制。“根据案件具体情况”赋予了人民检察院足够的自主决定权，但申诉人不参与对受邀人员的选择，可能使申诉人对受邀人员的中立性产生质疑。

　　四、刑事申诉公开审查规范化建议

　　在开展刑事申诉公开审查工作的同时，我们要认真研究出现的问题、及时总结经验，提出更加规范的意见和建议，保证审查工作以看得见的方式实现程序正义，有效得化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。[6]

　　(一)规范公开审查启动机制

　　对公开审查的案件范围进行明确，避免出现模棱两可的情况。为加大公开审查案件办理力度，

　　对进入复查程序的申诉案件规定必须进行公开审查。立案阶段对案件进行了基本的筛选过滤，步入复查阶段的案件一类是原处理决定、判决、裁定有错误可能的申诉案件，此类案件一般疑难、复杂，有一定的争议性，对此类案件进行公开审查有利于解决争议，让申诉人对办理结果信服;对于被害人对不起诉决定不服一类进入复查阶段的申诉案件，应加强与公诉部门的联系，如果在原承办阶段公诉部门已经进行了公开审查，在申诉阶段可选择性的进行，若原来没有进行过，在申诉阶段必须进行公开审查，保证申诉人的权益。

　　对于审查结案的案件，赋予承办人自主裁量权，根据办案工作的需要，决定是否采取公开审查形式处理申诉案件，这也是与员额检察官司法责任制的改革背景下相适应的。与此同时，要完善申诉人的权利保障机制，在《公开审查规定》中设置公开审查申请的复议程序，保证程序正义。虽然此种复议程序是非诉讼模式，却让当事人多了一个法律救济途径，利于维护司法的权威和公信。

　　(二)健全公开审查主持人指定机制

　　作为公开审查活动中穿针引线的纽带，主持人应具备中立性和专业性两方面的要求。为保证中立性，有的地方考虑从异地检察机关或者上级检察机关选择公开审查主持人，虽然此种想法在一定程度上避免了部门利益、同事等方面的影响，但是可行性不强，增加了其他检察机关的工作量，且单位之间业务上的往来也会产生一定的人情等关系，很难不偏袒。就司法实践中申诉案件办理的结果来看，大部分的申诉案件是维持原办理结果，公开审查的目的主要是促进社会矛盾化解，提高执法公信力。在此理念的基础上，检察机关可对主持人的人员进行初步的筛选，罗列出符合条件的人员供申诉人选择，充分听取申诉人对主持人选择的意见，保证其对公开审查活动的信服，保证主持人与公开审查事项及争议双方没有利害关系，并得到双方的认可。[7] 除了中立性之外，主持人还需要具备良好的法律素养和较高的组织、指挥、协调能力，熟悉公开审查的流程运作，适时把控程序进程，推动审查活动的顺利开展。检察机关应加强对主持人的培训，健全筛选机制，保证主持人的专业性。

　　(三)完善受邀人员邀请机制

　　受邀人员在公开审查活动过程中发挥着重要作用，其素质的高低直接关系着能否做出客观公正的评议意见。一方面，要健全受邀人员的产生、确认程序。通过严格程序选任受邀人员，实行任期制度，在广泛接受监督的同时加强规范化管理。通过事先发布公告的形式对外进行要约，申请或者邀请两种方式多渠道扩大参加审查活动的社会人士，避免自身邀请的局限性。对申请人员进行面试、笔试等考核，保证受邀人员选择的慎重性，以期建立刑事申诉案件公开审查受邀人员名录库;[8] 另一方面，要加强对受邀人员的管理、培训和考核制度。虽然实践中受邀人员大多是各界的优秀人士，但是存在着对法律知识薄弱、公开审查程序不了解等问题，对受邀人员进行岗前培训，提高参审能力，使其熟悉公开审查的程序和能力，并及时听取受邀人员对审查活动的反馈意见，加强工作的改进。加强考核，对参加率低或者懈怠不为、乱为的受邀人员进行退聘，保证受邀人员的专业性。

　　除固定在册的受邀人员外，针对具体情况要因案制宜。对争议性大、申诉人情绪激动等案件，检察机关要主动与申诉人进行沟通，邀请申诉人信服且符合受邀人员条件的人参加公开审查活动。加强申诉人的参与性，保证公平正义以“看得见”的方式实现。同时，积极邀请值班律师参与公开审查活动，发挥律师在申诉活动的重要的作用，这与律师代理申诉制度、律师参与化解工作的想法是一致的。

　　(四)加强公开审查办理力度

　　作为检察机关看得见、听得懂、能评价的办案方式，公开审查能够维护当事人合法权益，让公平正义看得见，让当事人自觉息诉服判。因此，最高人民检察院 2018 年在“公开审查专项督查活动”中要求坚持“宜公开，尽公开”原则，“进一步解放思想，转变观念，大胆开展公开审查工作”“对首次申诉的不服检察机关处理决定的案件，原则上都要公开审查”。因此，在实践中要持续推动公开审查工作深入发展。针对服刑人员等特殊案件，要树立克服不怕麻烦的思想，加强与监狱、看守所等部门的沟通，建立联动机制，同时探索简便易行的公开办案方式、程序，加强公开审查的便民性和有效性;对在异地工作、生活的申诉人，在科技设备允许的情况下，与申诉人所在地的检察机关进行联系，通过远程视频的方式协助开展公开审查活动，加强一体化联系。

　　(五)加大公开审查的宣传工作

　　有效的宣传可以让更多人了解、理解和支持公开审查工作，保证公开审查效果。公开审查作为申诉部门“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”检察工作的重要体现，应加大宣传力度，展现检察机关的司法公信力和影响力。应加强与新闻宣传部门的沟通协调，提供讯息、材料，做到信息互通有无，制作新媒体作品及时在官微、官网发布，对于典型的、有影响的公开审查案件加强宣传，以多种方式加大宣传报道力度，扩大宣传频率，形成宣传声势。在起到法制宣传的同时增强了人民群众的法治意识，有利于更多的案件当事人知道公开审查方式的存在，能够采用合法的方式主张诉讼权利，避免矛盾的激化，影响社会正常秩序。

《对刑事申诉公开审查工作的若干思考》

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