法治思维下当代中国慈善组织的治理和监督机制

　　摘 要：构建当代中国慈善组织治理和监督机制，必须坚持法治思维。法治在慈善组织治理和监督机制中具有重大价值，坚持正确的价值观迫切需要法律的保障，慈善组织的责任和义务需要法律加以明确规定，各类慈善组织的发展迫切需要法律规范。《慈善法》是中国慈善事业的基本法，它促进和规范了慈善组织的发展，但《慈善法》应细化以增强其操作性，应配套以增强其实效性，应升级以适应新形势。法律法规及章程的规定是慈善组织内部治理的根据，信息公开透明制度是慈善组织监督机制的基础，应由多元主体协同监督慈善组织。

　　关键词：官办慈善组织;民办慈善组织;慈善信托;法治思维;慈善治理;监督机制

　　中图分类号：D920.0 文獻标识码：A 文章编号：1004-8634(2021)02-0102-(08)

　　DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.02.011

　　《江淮法治》适应形势任务需要，积极推进机构基础设施。 在健全机构工作机制、改善干部结构的新政协朋友、建立政协书画院和文史工人联谊的全市率先建立政协网站和政协局域网，编辑实现文件网上传输的委员联络手册， 建立了政协委员网上的邮箱。

　　当代中国慈善事业进入一个新的时期，“治理吸纳慈善”是当前慈善事业的总体特征。慈善组织的治理成为国家治理体系的一个重要组成部分，那么，如何治理必然成为思考的出发点。必须坚持贯彻“全面依法治国”的战略方针，以法治思维构建当代中国慈善组织治理和监督机制，推进中国慈善事业的健康发展。

　　一、法治在慈善组织治理和监督机制中的重大价值

　　自1994年中华慈善总会成立以来，经过20多年的发展，慈善组织在数量、筹款规模、品牌项目、社会影响力等方面都得到了迅速提升。根据民政部的统计，至2019年8月底，慈善组织数量达到5511家，其中有公募资格的慈善组织1260家。1在慈善组织的飞速发展中，法治日益凸显其重要性和迫切性。

　　加强慈善组织的治理和监督是人民的呼声。最近几年来，关于慈善组织的负面新闻成为社会的热点事件，引起了强烈的社会反响。2011年的“郭美美事件”是中国慈善事业发展中最为典型的负面事件。2020年，在抗击新冠肺炎疫情中，湖北省红十字会被卷入舆论风暴，因拨给“莆田系”武汉仁爱医院1.8万只KN95口罩，以及物资分发效率低下等问题，被社会舆论所诟病。在反思频繁出现的官办“红十字会”慈善组织负面事件中，一些学者发表“去行政化”与“去垄断化”的观点。沿海一些大城市也试水官办慈善组织的改革，使其与当地民政部门脱离行政隶属关系，转向成为具有独立法人治理结构和社会服务能力的慈善组织。如何用法治思维来解决慈善组织治理和监督机制问题，成为慈善组织发展的重大理论和实践问题，也是当代中国治理体系和治理能力现代化的重要内容。

　　1.慈善组织坚持正确价值观迫切需要法律保障

　　慈善组织的健康发展需要正确的价值观引领，但这种引领的实现迫切需要法律的保障。中国建立和发展了社会主义市场经济，市场在资源配置中起决定作用。随着从计划经济转向社会主义市场经济，人们的价值观念也发生了变革。功利的考量成为人们活动的基本动力。一方面，功利取向激发了个体的活力，调动了人的积极性，但另一方面，功利的诱惑也可能使人们走入误区，甚至违法犯罪。功利是最强的动力，但不是最好的动力，超越了底线就会走向反面，它需要价值的维度。因此，慈善需要道德和法律。

　　慈善的价值观实质是财富观。在唾手可得的利益和财富面前，要抵挡住诱惑不是一件容易的事。在社会生活中，无私奉献的高尚者是少数先进分子，大多数人更多考虑的是义利兼顾。在慈善活动中，各种项目需要与金钱、物质打交道。道德的“软约束”是必要的，但离开了法律的“硬约束”就会苍白无力。在慈善组织治理和监督机制中，道德和法律相互支撑，相辅相成。在慈善组织诚信等一些突出问题上，除了道德约束外，必须加大力度实行对失信行为的惩戒，而这种惩戒有赖法律来实现。中国古代思想家孟子主张“性善论”，荀子主张“性恶论”。在现实生活中，人性是一个复杂的多面体，既有向善的倾向，也有作恶的可能。面对道德失范、诚信缺失，不划出法律的红线，就难以震慑那些失信者，难以扭转不良的社会风气，也难以推动人们向善、向上。这也充分体现了慈善组织治理和监督机制法治保障的重要价值。

　　2.慈善组织的责任和义务需要法律加以明确规定

　　慈善组织在活动中，必然涉及各方的利益，必须承担相应的责任和义务。而这些责任和义务只有法律加以规定，才能成为具有强制力的行为规范。这些法律条文应规定慈善组织应该做什么，不应该做什么，以及违反法律规定后的法律后果。《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)第十一章“法律责任”从第九十八条至一百零九条内容丰富，为慈善组织提供了行为遵循依据。这些法律规定是建立慈善组织治理和监督机制的基础和根据，慈善组织违反上述规定将会受到法律的制裁。随着慈善实践的发展，有关慈善组织的“法律责任”的规定也应与时俱进，应进一步细化和充实。例如，网络慈善是现代信息技术发展后出现的新的慈善形式，具有新的特点。在网络慈善平台上，慈善组织应承担的责任内容也应由法律加以明确。慈善组织既有责任和义务，也有法律赋予的权利。《慈善法》第六十条规定：“年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”这里明确了慈善组织有权获得低于当年总支出百分之十的管理费用，甚至在特殊情况下，这笔管理费用通过一定的程序，还可能超过百分之十。慈善组织按照法律规定的责任和义务开展活动，约束自己，才能赢得社会和公众的信任。

　　3.各类慈善组织的发展迫切需要法律规范

　　在当代中国，慈善组织有各种类型，包括民间慈善组织，官方或半官方的慈善组织。近几年来，各类慈善组织特别是民间慈善组织有了迅猛发展。有的研究者认为，慈善本质上是民间的行为，慈善组织应该是“民办”的，而不应该是“官办”的。这种观点引起了学术争鸣。

　　慈善是一种文化现象，慈善和慈善组织形式的研究必须将其置于民族的历史文化血脉中。儒家文化在中国古代社会占主导地位，慈善深深地打上了儒家伦理文化的烙印。儒家主张“性善论”，并从“性善论”出发，把个人的向善与国家的治理联系起来，以“不忍人之心，行不忍人之政”。但国家施仁政，在对社会进行救助时，有两种情况：“一种是从国库调拨钱粮物资实施救济，这当然是纯粹的政府救济，不能看作是慈善;但是另一种却是有时也出面组织设立一些官办慈善机构，吸引民间的资力来实施赈济，对这样的一种做法，我们恐怕就不可能简单地仍称之为政府行为。”因此，“历史上的慈善事业，可以分为官办慈善与民办慈善两种类型”，“这两种类型的慈善事业，决定其慈善性质的唯一依据其实就是善款的来源，而并不在乎是由谁去兴办”。1

　　官办慈善组织与民办慈善组织各有优势。具有官办色彩的慈善组织承担着政府部门委托的工作任务，在紧急情况下发挥着运用政府资源和动员社会资源的行政能力，成为政府规划和监管慈善事业的重要抓手。在当前，官办慈善在资源获取和社会动员方面强于民间慈善，但也有短板，即“行政化”带来的办事效率不高。民间慈善组织与官办慈善组织不同，扎根于广大群众，有很大的发展空间。激发民间慈善组织的活力，能够更好地实现非营利社会组织承担的使命，从而体现慈善组织的本质。中国的民间慈善组织还很不成熟，良莠不齐。值得注意的是，在民间慈善中，以企业为主体，以企业社会责任和影响力投资为主题的商业慈善蓬勃发展，许多企业家办的商业慈善组织规模大，影响力也大，但其许多举措常受到社会的质疑。

　　官办慈善与民办慈善各有优势，两者可以互补。没有理由不看好民间慈善组织的发展，但也必须肯定官办慈善组织在现阶段乃至相当长的时间里存在与发展的合理性。官办慈善组织要改革，民办慈善组织要发展，不管是官办，还是民办，都要根据法律来办。最重要和最迫切的是，应该用法律手段认定慈善组织的资格，规范各类慈善组织的活动并建立奖惩制度。

　　二、《慈善法》与慈善组织治理、监督机制

　　1.《慈善法》促进和规范慈善组织的发展

　　慈善组织治理和监督机制必须建立在法治的基础上，这是学术界的共识。 2016年出台的《慈善法》是中国慈善法律制度建设的重大里程碑事件。慈善事业立法体例有两种模式。一种是英国模式，采取集中立法的方式。英国早在1601年就制定了《慈善用途法》，作为规范慈善事业的基本法。另一种是美国模式，采取分散立法的方式，有关慈善事业的规范散见于诸多法律中，在美国的宪法、税法、公司法、雇佣法中都可以找到慈善事业的法规。《慈善法》采取的是集中立法的方式，坚持先立基本法的原则。对慈善的内涵做出明确的规定，在此基础上提出该领域活动的基本原则、法律适用的范围、认定慈善组织的条件和所承担的法律责任等，并形成完整的制度体系。从研究慈善组织的治理与监督机制的角度看，《慈善法》对促进和规范慈善组织的发展意义重大。

　　第一，以大慈善的理念将慈善与公益统一起来。《慈善法》第三条规定，慈善不仅包括“扶贫、济困，扶老、救孤、恤病、助残、优抚，救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害”等传统内容，而且也包括“促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展”及“防治污染和其他公害，保护和改善生态环境”等公益内容，大大拓宽了慈善领域。

　　第二，出台了促进慈善组织发展的法律规定。具体来说，一是许可制改为登记制。《慈善法》第十条规定：“设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内做出決定。”二是放宽公开募捐资格。《慈善法》第二十二条规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。”第二十六条规定：“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。”三是激活慈善信托。《慈善法》第四十四条规定：“本法所称慈善信托属于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。”第四十五条规定：“设立慈善信托、确定受托人和监察人，应当采取书面形式。受托人应当在慈善信托文件签订之日起七日内，将相关文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。”四是慈善捐赠享有税收优惠。《慈善法》第八十条规定：“自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”

　　第三，出台了规范慈善组织发展的法律规定。具体来说，一是明确了慈善组织的条件和慈善组织的章程。《慈善法》第九条和第十一条分别列出了慈善组织的条件和规定了章程载明的事项，并要求慈善组织以此来规范自身的组织建设和开展相应的慈善活动。二是由民政部门指定互联网公开募捐信息平台。《慈善法》第二十三条规定：“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。”三是依法成立行业组织，加强行业自律。《慈善法》第十九条和第九十六条分别规定“慈善组织依法成立行业组织”及“慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律”。四是建立健全慈善组织内部治理机制。《慈善法》第十二条规定：“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理。”五是信息公开，权责明确。《慈善法》第六十九条规定：“慈善组织和慈善信托的受托人应当在前款规定的平台发布慈善信息，并对信息的真实性负责。”六是不得危害国家安全和公共利益。《慈善法》第十五条规定：“慈善组织不得从事、资助危害国家安全和社会公共利益的活动，不得接受附加违反法律法规和违背社会公德条件的捐赠，不得对受益人附加违反法律法规和违背社会公德的条件。”

　　2.《慈善法》实施后的反思

　　在科学民主立法的方针指引下，《慈善法》完成了立法过程。这是一部充分反映我国立法新高度的法律，所构建的制度体系足以支撑其基本法的地位。诸多亮点体现了我国慈善事业的新理念和新举措，被大多数学者和社会成员所肯定。但在《慈善法》实施的几年来，慈善组织在实践中也面临着不少新的课题迫切需要研究。慈善组织治理和监督机制的法律保障是建立在《慈善法》基础上的，必须在进一步完善和发展《慈善法》的基础上构建慈善组织治理和监督机制的法律体系。

　　第一，《慈善法》要细化以增强其操作性。《慈善法》是慈善事业的基本法，原则性强，并且要统一执行。法律的生命力在于执行，并且是不折不扣地执行。这就需要法律的规定具体而且有较强的可操作性。法律规定中倡导性的规范和原则是需要的，但离开了具体的操作，落实就会发生困难。有学者指出，《慈善法》第十二条规定：“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理。”慈善组织到底应建立什么样的内部治理机制?如果完全由章程规定，就会出现形形色色的治理机制，无法统一监督。如果对慈善组织的章程带有强制性的指引，又超出了章程属于自治规则的范畴。因此，应将此类内容规定为基本法的内容，而不应该委托自治规则的章程去规定。又如《慈善法》第七十二条规定：“慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告。具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。”这种审计究竟是公权力的审计还是社会审计机构的审计语焉不详，这就给执法者留下了过宽的自由解释权。

　　对于《慈善法》在执行中出现这样的问题，必须从多方面来思考。不可能要求作为慈善事业基本法的《慈善法》在一夜之间完美无瑕，但必须在实践中不断总结，使有关慈善的法律从1.0版升级到2.0版。《慈善法》生效已经四年了，慈善治理和监督机制在运行中遇到的问题应该反思改进。这种反思是建立在实践基础上的，要更多地让在慈善组织工作第一线的实践工作者提出问题，理论研究工作者则要深入实践，倾听实践的呼声，回答实践提出的问题。《慈善法》不断细化的过程，必将推动慈善组织治理和监督机制的完善。其中，必须思考慈善集中立法和分散立法的问题。目前采取分散立法模式的国家在数量上占据优势，如美国、加拿大、日本、德国等。但采取集中立法模式的国家也在逐步增长中。如英国、俄罗斯、新加坡、新西兰等国家都有自己的慈善基本法。综合性的慈善基本法都是20世纪90年代以后产生的，而且大多数是在21世纪制定的，这说明集中立法模式正被越来越多的国家采用是一个趋势。集中立法模式，即国家立法机关制定一部内容全面的慈善法作为慈善基本法，全面规定关于慈善组织和慈善活动各项制度的模式。集中立法有其优点，但也有其短板，它不可能做到巨细无遗。而中国在采取集中立法模式时，其操作层面的细化必须加以重视。

　　第二，《慈善法》要配套以增强其实效性。这里的“配套”表明，《慈善法》作为慈善的基本法，还需要更加细致规则的支撑和明确的职责，才能执行到位。《慈善法》第五十四条规定：“慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的，应当遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的。慈善组织的重大投资方案应当经决策机构组成人员三分之二以上同意。政府資助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资。慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬。”这些“事项的具体办法，由国务院民政部门制定”。第六十条第2款规定：“具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。”但国务院民政、财政、税务等部门何时才会制定“具体办法”和“标准”?是否能与《慈善法》实施的时间接轨?这些都是不确定的，必然影响《慈善法》相关事项的落实，影响《慈善法》的有效执行。

　　又如，《慈善法》第六十九条第1款“建立健全慈善信息统计和发布制度”、第2款“县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务”，第七十条“县级以上人民政府民政部门和其他有关部门应当及时向社会公开下列慈善信息……”，这些规定笼统地提出“县级以上人民政府”“县级以上人民政府民政部门”“政府其他有关部门”的要求，对各级政府以及政府各部门间的职责并未具体明确，难免在实际执行中出现相互推诿或者职能重叠的问题。

　　配套是落实《慈善法》的必要条件。慈善组织的治理和监督机制的法治保障不仅是《慈善法》本身的事，也与相关法律法规有着千丝万缕的联系。要用法治来保障慈善组织的治理和监督必须在《慈善法》自身上发力，但没有相关法律法规的配套往往事倍功半。因此，在《慈善法》问世后，相关的配套法律法规建设将直接影响慈善的运行和作用，必须给以充分的重视，及时跟上。

　　第三，《慈善法》要升级以适应新形势。法律需要根据形势的发展，不断补充修订。2020年前后，突如其来的新冠肺炎疫情袭击中国。一大批慈善组织活跃在伟大的抗击疫情斗争中，做出了重要贡献。但也有一些慈善组织表现不佳，被社会诟病。例如，湖北省红十字会在慈善捐赠资源分配方面存在不公。在面临防控重大疫情的情况下，慈善组织应将口罩等防护用品和设备公平、及时地分配给受助方。《慈善法》第三十条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”现在必须对这一条法规加以充实和补充，增加“慈善组织应当公平地分配捐赠资源，提高捐赠资源的使用效果”等内容。在抗击新冠肺炎疫情中，及时、有效对救助工作有着重要价值。在《慈善法》中，有效原则在第五十四条中提及，但主要是针对慈善组织“为实现财产保值、增值进行投资”而言的。在未来，人类还会面临自然灾害和公共卫生风险，慈善组织要在慈善公益活动中担当重任，必须重视效率原则，这在《慈善法》中必须反映出来。提高效率，必然引申出专业化问题。目前的法律是采取大慈善概念立论的，公益活动属于慈善的范畴，“促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展”“防治污染和其他公害，保护和改善生态环境”“救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害”是慈善组织活动的领域。慈善组织要能够承担这些公益事业的工作，做出有效的贡献，必须重视专业化，让专业的人来做专业的事。《慈善法》或其配套法规中应该补充有关效率原则和专业化问题的相关要求。

　　另外，随着信息技术的进步，网络在慈善活动中的作用日益突出。“互联网+慈善”“互联网+公益”的形式受到社会的欢迎，但慈善组织的治理也遇到了法律的困惑。一些众筹平台的商业模式，一直为人们所质疑。它们的员工为了争夺商业利益大打出手，成为社会热点新闻。这种商业模式通过帮助患者筹款以获取流量，然后引流至它们的互助业务、保险业务。表面看，它们帮助一些家庭困难的患者筹集到治疗费用，解决了他人的难处，不收报酬，但实际上它们从保险公司处得到了佣金。这种平台是慈善组织吗?连它们自己也在淡化自身的“慈善”色彩，将从前的“志愿者”的称呼改为“筹款顾问”。有网友一针见血地指出，这种平台的本质是“免费的互联网个人大病求助工具”，它们用人们的爱心谋取自己的商业利益，一方面有益于一些家庭困难的患者，但另一方面又需要社会的监督，否则会产生许多社会问题。在法律上，慈善组织治理和监督机制应该扮演什么样的角色值得研究。

　　三、慈善组织治理和监督机制中法治体系的整体设计

　　“机制”一词原指机器的构造和工作原理，包括两个部分：一是机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成;二是机器怎样工作和为什么要这样工作。就本文内容来说，主要研究慈善组织治理和监督机制中的法律是如何组成的?为什么由这些部分组成?它们如何运行和为什么要这样运行?

　　1.慈善组织治理机制中的法治

　　《慈善法》实施后，慈善组织迎来了大发展的机遇。党和国家提出了治理体系和治理能力现代化的方针，而慈善事业被进一步纳入国家治理体系中。“治理吸纳慈善”被有的学者概括为近年来慈善事业发展的总特征。党和国家贯彻“全面依法治国”的治国方略，实行“政府为主体，社会组织与公民共同参与”的“多元共治”的方针，在法治的轨道上进行慈善组织的治理。

　　第一，法律法规以及章程的规定要成为慈善组织内部治理的根据。

　　慈善组织依法成立后即具有独立的法律主体资格，依照法律和章程实行自我管理。这些法律包括憲法、民法、行政法等。不同形态的慈善组织对内部治理机构有不同的要求，慈善组织必须建立自己相应的章程。这些章程必须符合法律法规，但同时又有该慈善组织的特点。《慈善法》第十二条规定：“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。”法律法规以及章程的规定要成为慈善组织内部治理的根据。

　　法律法规与章程的关系体现了法治中一般与个别的关系。法律法规作为国家制定的行为规则，具有普遍效力，但难以满足所有慈善组织的具体需要，为了弥补法律的不足和适应慈善组织的具体情况，慈善组织章程的制定是难以取代的。另外，章程作为慈善组织的基本纲领和行为准则，也是一份契约，规定慈善活动中慈善组织与捐赠人、受益人以及公众的关系，以及双方各自的权利与义务。研究慈善组织治理的机制，必须研究章程和如何按照章程开展慈善活动，才能“纲举目张”。

　　慈善组织治理的机制必然涉及内部治理的结构。这种治理架构要借鉴公司的治理结构。所谓公司治理结构是指所有者、董事会和高级执行人员三者之间的一种组织架构。它主要强调的是公司内部权力机制、执行机制以及监督机制之间的关系。而慈善组织内部治理结构与公司的治理结构有相通之处，也有所不同，有学者将其概括为“委托者、决策者、执行者和监督者之间通过分工合作和各司其职而形成的权责明确、有效制约的制度化的角色关系模式”。①在慈善组织内部治理结构中有理事会、会员大会、执行机构以及监事会。其中，理事会是慈善组织的中心，慈善组织内部治理结构主要是围绕理事会进行建构和运作的。这种治理基本等同于理事会职能与角色的发挥。

　　慈善组织要按照章程活动，这是毫无疑问的。但从理论到实践，还有不短的路要走。制定章程相对容易，但严格遵守章程不容易。有的基金会未按照章程规定的宗旨和公益活动的业务范围进行活动，如借款给企业;有的基金会存在超出章程规定的宗旨和公益活动的业务范围开展活动以及在编制财务会计报告中弄虚作假，情节严重;有的基金会在开展募捐、接受捐赠以及使用财产等活动中，存在不符合章程规定的宗旨和公益活动的业务范围的情形……这些慈善组织未按照章程规定的宗旨和公益活动的范围进行活动，被民政部门依法进行行政处理。

　　第二，要优化慈善组织治理机制。首先要完善慈善组织法律法规体系。《慈善法》中有大量的内容是关于慈善组织的，这些法条奠定了慈善组织法律法规体系的基础。但这些条文许多是原则性的，要能够在机制中更好地发挥作用，必须具体化。只有这样，才能有更好的操作性。而随着社会实践的发展，公益事业归于大慈善概念之下，有关慈善的法律要补充慈善事业重视效率、重视专业人才的法律规定，同时要补充一些在面临重大公共卫生事件、自然灾害时有关慈善组织的法律规定，如在捐赠物质分配中要贯彻公平与效率相结合的原则。其次，要很好地抓好法规的落实。有关慈善组织的内部架构，在法律规定上已经比较明确了，但在实际运行中，落实得还不够理想。要抓好调查研究，分析法治落实的“瓶颈”，使法规在慈善组织治理中真正地发挥作用。再次，要采取更有效的激励机制吸引人才。慈善组织要实现自身的发展，必须吸引大批专业人才进行管理，而在法律上规定慈善组织中的优秀人才给予适当的激励是完全必要的。这其中包括物质激励和精神激励。当然，根据慈善组织的性质，应以精神激励为主，但物质激励也不能缺位。例如，青年人才加入慈善组织，国家、社会在解决住房、户口等问题上应该给予一定的倾斜。

　　2.慈善组织监督机制中的法治

　　监督机制是慈善治理机制中的重要组成部分，也是当前中国搞好慈善治理的关键部分。因此，必须专题研究。

　　第一，信息公开透明制度是慈善组织监督机制的基础。国际上慈善组织监督机制的普遍做法是其运作全过程的信息公开和透明，当代中国慈善组织建设的实践研究充分证明了信息公开透明对于其健康发展的极端重要性。①只有在公开透明的信息中，政府、社会和公众才能掌握事实，对慈善组织的情况做出客观正确的评价。有学者断言，《慈善法》中最具刚性约束、最核心的制度安排是信息公开。《慈善法》第八章以整章的篇幅安排了“信息公开”的内容，后来民政部又根据《慈善法》制定了26条《慈善组织信息公开办法》，内容更为具体、翔实。法律规定了要在统一的信息平台上发布慈善组织信息，信息公开应当真实、完整、及时，对信息的时限做了明确的规定，同时，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，以及捐赠人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、住所、通信方式等信息，不得公开。

　　随着《慈善法》和《慈善组织信息公开办法》等法律法规的推出，以入口审批为主的慈善组织监督体制转变为以信息公开为重点的全过程监督体制。这一转变推动了慈善组织的大发展，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要成果。中国社会组织提升信息公开水平已经获得了不少进展，但任务依然很艰巨。要坚定不移地落实信息公开透明制度，更好地发挥慈善监督机制的作用。

　　第二，多元主体协同监督慈善组织。慈善组织工作的实质是对“资金”或“资金过程”的管理，但那里却存在“太多的诱惑、太多的机会、太多的漏洞，而人性又是那么的脆弱”。一些慈善组织迫于生存的压力或受市场利益的驱动，在慈善名义下谋求个人、小团体的不当利益，滥用、挪用各种形式的资助或侵吞慈善资金。缺乏外在的“硬约束”(即健全的监督机制)是造成这种腐败的一个重要原因。必须由政府、社会、行业组织、慈善组织等主体协同监督慈善组织。

　　一是政府监管。政府应该通过制度设计，加强对慈善组织的管理和监督。《慈善法》第九十二条规定：“县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，对慈善行业组织进行指导。”这就是说，民政部门是分管慈善组织的政府部門。民政部门代表政府，有权对一些涉嫌违法违规的慈善组织进行调查和处理。民政部门有责任建立慈善组织及其负责人信用记录制度，并向社会公布;有责任建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。政府监管慈善组织，在税务、财务、审计监督方面还需要其他相关部门共同参与。

　　二是社会监督。慈善组织第三方评估是社会监督的重要组成部分，对于提高慈善组织公信力意义深远。《慈善法》第九十五条规定：“民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。”独立性是第三方监督的核心价值，正因为独立性——不受任何机构和个人的干涉，才能够保证监督的公正性。专业性是第三方监督的固有价值，这种专业性要求第三方机构是专业机构，同时该专业机构的工作人员具有专业知识和专业技能。在对具体事务进行评估时，内行监督内行，专业指导专业，评估的结果更有说服力。在国外，许多国家的慈善组织的第三方监督研究成为常态，但中国才起步不久。要推进慈善组织第三方评估的工作，必须健全相关制度，保障第三方监督的独立性不受干涉，明确第三方机构的职责。其应尽的具体职责包括对慈善机构的财物进行全面审计，对捐赠物的管理和使用流程进行全程监控，对慈善机构接受及购买的捐赠物进行评估，对慈善机构重大事项的决策进行监督。另外，现代社会生活中，网络社交媒体的影响力越来越大，可以通过微信、微博、论坛等方式进行慈善社会监督。现在，许多慈善组织的问题是网络首先披露出来的，并且迅速传遍社会。青年人是网络社交的主力军，应该充分发挥他们通过网络对慈善组织进行监督的作用。

　　三是行业自律。《慈善法》第九十六条规定：“慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律。”行业组织可以通过相互之间约定的完整的、有效的自律条款来进行监督，假如有成员违反条款，可以予以处罚，甚至开除其会员资格，以推动行业良性竞争局面的形成。

　　四是内部监督。内部监督体现了组织自治，能最灵活、最经济地实现自治。《慈善法》第十一条规定，慈善组织的章程应当载明内部监督制度。这一内部监督是由监事会来实施的。慈善组织应充分赋予监事会独立的监督权和质询权，加强对组织日常管理、财务运作、项目执行的监督。

　　总之，慈善组织治理和监督机制的主要内容有二，一是法律法规以及章程的规定是慈善组织内部治理的根据。要优化慈善组织治理机制，完善慈善组织法律法规体系，抓好法规的落实。要采取更有效的激励机制吸引人才。二是信息公开透明制度是慈善组织监督机制的基础，政府、社会、行业组织、慈善组织多元主体协同监督慈善组织。

《法治思维下当代中国慈善组织的治理和监督机制》

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文章名称： 法治思维下当代中国慈善组织的治理和监督机制

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