“僵尸企业”市场出清的困境与实施建议

 　　2018年1月, 为响应党中央、国务院关于深化供给侧结构性改革的决策部署, 优化资源配置, 加快推进处置“僵尸企业”, 实现市场出清, 浙江省政府办公厅印发了《关于加快处置“僵尸企业”的若干意见》 (浙政办发[2017]136号, 以下简称《意见》) , 明确了加快处置“僵尸企业”的政策举措。《意见》对于提高破产审判效率, 缓解税费负担及税务矛盾有较大作用, 但却并未提及现实务中大量存在的“僵尸企业”彻底出清障碍及其解决途径问题。笔者从浙江绍兴诸暨地区办理债务人企业注销登记实践出发, 提出现存出清障碍及建议意见, 以期对破产管理人办理企业出清有所裨益。

　　《经济师》杂志是国内外公开发行的大型经济专业学术月刊，国际标准刊号为 IS SN41004-491，国内统一刊号为CN14-1069F，邮发代号：22-100。是中国期刊方阵双效期刊、全国经济类核心期刊、中国学术期刊综合评价数据来源期刊。2004年被评为第一届北方优秀期刊。

　　一、“僵尸企业”市场出清的提出

　　(一) 僵尸企业的概念及特征

　　2007年6月1日, 《中华人民共和国企业破产法》施行, 市场化破产及破产管理人制度正式取代旧破产法 (《中华人民共和国企业破产企业试行》) 施行下的“政策性破产”及清算组制度。现行破产法并未区分“僵尸企业”与“破产企业”的区别, 笔者认为较之一般破产企业, “僵尸企业”危害更重, 荼毒更深。市场化破产背景下, 如何鉴别及处置“僵尸企业”成为“破人”新的共同历史性使命。

　　“僵尸企业”初于20世纪80年代作为经济学概念提出, 美国波士顿大学的经济学家彼得科伊认为“僵尸企业”系“无恢复希望, 靠政府政策扶持或放贷者的支持而免于倒闭的债务企业”。 (1) 2016年6月24日, 浙江省促进企业兼并重组工作部门联席会议办公室发布《关于处置“僵尸企业”的指导意见》 (浙并购办[2016]4号) , 文件中认为对“僵尸企业”应因地制宜予以界定。结合浙江省实际, 浙江省内“僵尸企业”主要是指连续1年以上停止生产经营活动且未缴增值税, 或者资产负债率超过100%、连续3年以上亏损且主要靠政府补贴维持生产经营, 或者连续3年以上欠薪、欠税、欠息、欠费, 或者陷入“两链”风险导致资不抵债且解套无望、长期停产且复产无望、已有投资但投产无望的规上企业。根据以上定义, 僵尸企业具有以下特征: (1) 非依市场因素、市场规则生存, 主要依靠政府支持、第三方扶持存续; (2) 陷入巨额债务困境, 无自救或再生能力; (3) 符合“破产企业”的一般特征, 但具有较之一般“破产企业”更严重的社会危害。

　　(二) 僵尸企业市场出清的必要性

　　1.“僵尸企业”出清是市场经济发展的正常规律

　　“产品没有竞争力、无再生希望、严重资不抵债、扰乱正常市场秩序”的“僵尸企业”不能有序退出市场, 是现阶段我国经济结构转型升级、优先资源配置的重大障碍。“僵尸企业”的大量存在是市场经济发展以及市场化破产推进的“拦路虎”, 其“僵而不死”显然不符合市场经济发展的规律。全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵曾在2016金融街论坛上表示“打通企业的退出通道, 是中国经济增强活力的制度安排, 也是中国市场经济成熟的表现”。 (2)

　　2.“僵尸企业”的大量存在产生的恶性影响

　　一方面, “僵尸企业”需要银行和政府部门不断输血, 是一个真正意义上的无底洞。僵尸企业占用各类资源却不产生与之匹配的效益, 长年依赖政府扶持、转贷、借贷发放工资却不产生有益社会效益, 企业有名无实。同时“僵尸企业”损害职工权益现象突出。拖欠职工工资、社保以及职工集资后挥霍的情形极为普遍, 职工生存权益得不到保障, 各类矛盾突出, 成为社会不稳定的重大因素。

　　另一方面, “僵尸企业”的存在也变相挤压了健康企业的生存空间, 其占用大量优质社会资源、资金, 抢夺了其他健康企业的发展机会。“僵尸企业”陷入“死不了、活不好”, 新兴健康产业陷入“做不大、寿命短”的怪圈。同时, 部分“僵尸企业”也存在对于政府部门、银行等第三方金融机构的利益捆绑问题。

　　(三) 绍兴诸暨地区僵尸企业处置实践

　　在中央提出积极稳妥处置“僵尸企业”的大背景下, 绍兴市两级法院积极响应号召, 走出了一条具有地方特色的府院协调、助推出清之路。2016年, 绍兴市人民政府出台了《绍兴市企业破产协调处置工作机制 (试行) 》。该份文件从职工安置、涉案资产查控、破产企业税收、工商登记、重整后企业信用修复等八大角度保障债务人依法出清。同年, 在诸暨市人民法院的积极推动下, 诸暨市人民政府出台了《诸暨市企业破产协同工作机制 (试行) 》, 该份文件对本地区破产企业、“僵尸企业”处置、彻底出清均作了相应规制, 并明确相应的责任机关。在相应政策的支持下, 仅2017年上半年, 绍兴全市共处置“僵尸企业”30家, 完成数量居全省第二位 (3) , 取得了喜人的成绩。但是同时, 也应看到在大量“僵尸企业”的处置实践中, 距“僵尸企业”的彻底出清仍存在较大差距。较之于绍兴地区两级法院破产案件的受理、审结数量 (全国法院排名前列) , “僵尸企业”税务、工商等注销登记比例明显极低。

　　二、“僵尸企业”市场出清的障碍及实践

　　(一) 税务登记注销难

　　根据《税收征管法》第十六条规定, 纳税人在办理工商登记之前, 必须先进行税务注销。同时根据《税务登记管理办法》 (国家税务总局令第36号) 规定, 纳税人发生破产情形依法终止纳税义务的, 应当在工商注销登记前办理税务注销, 纳税人办理注销税务登记前, 应当结清应纳税款、滞纳金和罚款。而大多“僵尸企业”大都“无产可破”或主要实务资产已经设置抵押, 资产变价款项尚不足以支付全部破产费用、共益债务、职工债权等, 税务债权无法得到清偿或全额清偿。即使税收债权得到全额清偿, 税收滞纳金等作为第三顺位普通债权参与分配一般也无法得到全额清偿。此时, 税务机关依据《税务登记管理办法》不予办理税务登记注销手续并出具清税证明无疑是“合法合理的”。对于因无财务账册导致无法清算或无法全面清算的企业, 税务机关能否办理注销登记在司法实务中也存在较大争议。诸暨地区管理人承办的破产案件中, 普遍性存在破产程序终结后无法注销税务登记的状况。2017年12月, 笔者所在破产团队经办的浙江柯莱特机械有限公司破产清算案中 (税收债权完全清偿, 普通债权 (含税收滞纳金) 清偿率1.3%) , 在人民法院的协调下, 经多次与税务机关沟通, 顺利办理了柯莱特公司的国税、地税注销登记, 成为本地区税务注销成功的首例。

　　(二) 工商登记注销难

　　“僵尸企业”经依法清算后工商注销难的原因是多方面的。一是立法不甚完善, 《企业破产法》第一百二十一条规定:管理人应当自破产程序终结之日起十日内, 持人民法院终结破产程序的裁定, 向破产人的原登记机关办理注销登记, 但是实务中破产程序终结后管理人可能仍继续履职, 如存未竞诉讼情形。此时办理债务人注销极有可能导致诉讼主体错误 (笔者曾碰到此种情形, 经过人民法院与省高院沟通后, 决定暂缓注销登记) 。其次工商登记注销要求先行办理税务登记注销, 税务注销一般又要求税务债权得到全额清偿并出具清税证明, 但“僵尸企业”多无法清偿破产费用、职工债权等费用, 何来资金清偿税收债权。最后“僵尸企业”出清未设置绿色通道, 现工商登记机关按照普通企业的注销程序进行。诸暨地区自2012年以来法院受理破产案件愈百件, 但直至2017年5月笔者经办的浙江瑞丰汽车部件有限公司工商登记注销前, 无一债务人经依法破产清算后程序终结后注销的成功案例。笔者执业团队经办的瑞丰公司破产清算案, 历经8个月, 终在人民法院的协助下, 办妥了本地区第一个债务人工商注销登记, 债务人彻底出清的案例, 各种酸甜苦涩难以言语。

　　三、解决“僵尸企业”出清障碍的几点建议

　　(一) 立法完善

　　现行破产法自2007年施行至今, 破产实践已经进入到了一个相对比较成熟的阶段, 其间呈现了一系列诸如“僵尸企业”出清障碍无法解决的法律问题。笔者认为应对现破产法之于“僵尸企业”出清立法空白处予以完善。对于税务注销、工商注销等明确对于管理人履职的法律要求, 避免部分债权人、部门机关以管理人未勤勉尽责为由主张管理人责任, 对于非因管理人原因导致无法注销的, 可在报人民法院同意后决定终止管理人继续履行相应职务。

　　(二) 继续完善府院协调机制

　　在人民法院的积极推动下, 诸暨市人民政府已出台相应的府院协调机制, 该文件对“僵尸企业”资产保全、职工安置、彻底出清等作出较为全面规制。笔者在办理浙江瑞丰汽车部件有限公司破产清算案工商登记注销以及浙江柯莱特机械有限公司破产清算案税务登记注销中, 《协同机制文件》发挥了极为重要的作用。但是, 仍存部分责任单位无视协同文件要求, 对管理人的合理要求不顾不问情形。笔者认为应明确责任单位不作为的具体责任。要充分发挥协调文件在僵尸企业彻底出清的积极作用, 对于文件未尽事宜出台相应补充文件, 为“僵尸企业”彻底出清保驾护航。

　　(三) 开通“僵尸企业”出清绿色通道, 进行工商、税务登记注销制度改革

　　“僵尸企业”本就不同于普通存续经营的常规企业, 对于其注销登记应当然有别于常规企业。笔者认为应建立僵尸企业出清绿色通道, 并积极进行税务、工商登记注销制度改革。笔者所在地区在人民法院的积极协商下, 已经进行了各项有益尝试。召开人民法院、税务机关及管理人座谈会, 明确各税务机关联系人, 与破产管理人进行专人对接。同时现诸暨地区税务机关主动求变, 出台针对债务企业欠税等“死欠核销”等规定, 现笔者办理的数10只破产案件中, 除柯莱特公司已办结税务注销外, 部分案件程序终结后税务核销正有序推进中。在人民法院的协调下, 本地区工商登记部门对于符合注销条件的债务企业均能做到“及时受理、及时办理、及时注销”。

　　四、结语

　　改革开放三十多年来, 我国市场经济有了飞速的发展, 在市场化破产的时代背景下, “僵尸企业”的出清成为我国优先资源配置、调整产业结构的重要内容。但随着破产实务的办理, 如何让市场主体依法有序退出市场, 彻底出清?相关问题在《中华人民共和国企业破产法》及相应司法解释中并未能找到答案, 相关法律、法规的“打架”情形是时有发生。因此, 相关部门应尽快通过立法或修订相应制度, 完善“僵尸企业”这一市场“蛀虫”出清的相关规定, 做到依法出清、快速出清、彻底出清。

　　注释：

　　1 王欣新.“僵尸企业”治理与破产法的实施[J].人民司法 (应用) , 2016 (13) .

　　2 吴晓灵.依法实现僵尸企业市场出清, 促进经济结构优化调整[N].金融时报, 2016-5-30.

　　3 王旭东.上半年绍兴处置30家僵尸企业, 盘活土地1800亩[N].绍兴日报, 2017-8-28.

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