产业政策转型促进可持续增长的路径选择

　　摘要：无论是选择性产业政策还是功能性产业政策，都是政府对产业发展的干预，其目标都是为了弥补市场失灵。从理论上讲，推进产业政策转型存在四种理由：差异化视角下后发国家推进产业政策转型，“次优原则”下推进产业政策转型，基于规避“中等收入陷阱”推进产业政策转型，基于克服信息不对称推进产业政策转型。实证研究表明，尽管产业政策对于经济增长有意义，但二者之间的关系并非是线性的。随着经济体迈向高收入发展阶段，产业政策对于经济增长的贡献呈现出差异性的变化，产业政策亦需随之转型。推进产业政策转型，促进经济可持续增长的路径有：以产业政策转型推进要素配置的市场化改革;实施功能性产业政策，优化营商环境;认清产业政策促进可持续增长的前提条件，明确产业政策的改革方向。

　　关键词：产业政策;政策转型;市场;可持续增长

　　中图分类号：F26 文献标志码：A 文章编号：1008-2991(2021)03-121-008

　　《中国战略新兴产业》杂志是2013年4月经国家新闻出版广电总局批准成立，由国家发展改革委主管、中国经济导报社主办， 首份面向中国战略性新兴产业的国家级专业刊物。

　　改革开放以来，中国实现工作重心的战略转移并着力实施追赶战略，启动产业政策作为替代计划手段的工具，围绕追赶战略目标逐步建立起一整套完整的产业政策体系。这套政策体系的典型特点是选择性政策占主导，并辅之以面向全部企业的功能性产业政策。尽管手段和方式存在不同，但无论是选择性产业政策，还是功能性产业政策，都会深刻地影响经济运行。进入新时代，中国正逐步迈向高收入发展阶段，要素资源市场化配置的体制机制也在不斷发育和完善。由政府选择特定产业部门作为支持对象，并制定相应支持政策很容易引起市场活动各个参与主体之间的争议。这是因为，使资源配置偏离最优均衡状态的原因包括两个方面：既可能是市场失灵，也可能是政府失灵。即使由政府来制定和实施产业政策也可能引发政府失灵，使市场均衡偏离帕累托最优。从经验主义的视角出发，支持教育、基础设施、营商环境等领域发展的功能性产业政策争议相对较少[1]。

　　目前中国正迈向新的发展阶段，产业政策是否需要继续保持或者在哪些方面继续发展，仍然是一个充满争议的话题。本研究试图从理论和实证角度分析，迈向高收入阶段的经济体，如何推进产业政策转型以利于可持续增长，为新时代中国推进产业政策转型，畅通经济内循环给出一个正面的理论解释，以坚定全面深化改革的信心。

　　一、推进产业政策转型的理论分析

　　一般来说，实施主动扶持战略产业和新兴产业发展的选择性产业政策，是后发经济体实现赶超的助推器。后发经济体在经历高速增长阶段之后，往往会面临增长瓶颈。要突破这一瓶颈，后发经济体有必要对产业政策有效性进行重新审视，推进产业政策转型以实现可持续增长[2]。本研究从理论层面给出产业政策转型的四种理由。

　　(一)差异化视角下的后发国家推进产业政策转型

　　一般意义上讲，后发经济体的优势包括借鉴科学技术、管理经验、市场模式等。这种借鉴或者模仿通常比自主研发更容易且风险较小。由于资源禀赋的差异，即使确信某种特定产业可以提供正向外部性，但是该产业在各国之间的发展模式也会存在巨大差别。学术研究发现，各个经济体的生产率水平[福斯特等(2008)[3]，穆恩德勒(2004)[4]，赫伦道夫和罗格森(2014)[5]]和产品质量[舍特(2008)[6]，Khandelwal(2010)[7]]存在巨大差异。佩里等(Perry，2002)、罗德里格斯·克莱尔(2007)[8]，莱德曼和马洛尼(2010)[9]进一步指出，支持具有潜在正向外部性的产业发展并不一定意味着该产业不会发生低效率。例如，20世纪70～80年代墨西哥和韩国都鼓励发展电子产业，但只有韩国发展成为电器制造业强国(Maloney和Valencia，2016)[10]。随着后发国家迈向更高发展阶段，在生产力水平、经济发展质量和发展经验等各方面的差异会进一步凸显，由政府代替市场进行产业选择的难度会进一步增加，需要推动产业政策向功能性政策转型。

　　(二)“次优原则”下推进产业政策转型

　　根据“次优理论”[11]，假使一个帕累托最优条件不能满足，那么最优状态只能靠偏离其他帕累托条件来得到。如果不能去除所有市场失灵或者政府失灵来获得最优状态，往往需要引入产业政策来弥补现实经济和完全竞争模型假设条件之间的差距，以接近于实现帕累托最优状态，即获得帕累托次优。借鉴外国经验实施选择性产业政策，是后发经济体获得帕累托次优，实现赶超的捷径。但是，随着后发经济体迈向高收入阶段，学习效应下降，产业选择难度增加。针对某一产业的政策设计不一定会一直对可持续增长产生有益影响。那么政府应当由选择性产业政策向功能性产业政策转型，更多地关注教育、国家创新体系、管理质量、企业经营或个人创业环境改善等政策领域，以弥补市场失灵，争取帕累托次优，促进可持续增长。

　　(三)基于规避“中等收入陷阱”推进产业政策转型

　　克鲁格曼认为，在享有市场控制力的商品上，各国不会因为利润紧张而陷入激烈竞争。这也意味着，后发国家如果没有产业政策支持将很难进入富裕国家已经控制的市场。根据分工理论，后发国家似乎只应进入具有深刻比较优势的产业，而不应进入富裕国家的优势领域。如果那样的话，后发国家将既无法在人力成本方面与低收入国家竞争，又无法在高端制造业方面与富裕国家竞争，可能会陷入“中等收入陷阱”。根据经济增长理论，基于规避“中等收入陷阱”的战略考量，后发国家应当制定产业政策培育新的增长动力，推进产业结构升级和可持续增长。这一方面应采取选择性产业政策支持战略性新兴产业发展，以保证本国产业赢得市场。另一方面，在一般性竞争领域应当实施功能性产业政策，优化营商环境，使市场在产业选择机制中发挥决定性作用。

　　(四)基于克服信息不对称推进产业政策转型

　　制订和实施产业政策的理由是因为存在市场失灵，例如公共产品、外部性、自然垄断，等等。由于信息不对称的存在，政府难以选定正确的支持对象，即使是基于实证数据进行产业选择。然而，政府面向全部市场主体制订和实施功能性产业政策，可以有效降低政府失灵。例如，政府发展公共教育的收益会很高[Moretti(1999)[12]，Daron Acemoglu & Joshua D. Angrist(1999)[13]]。这是因为，平均人力资本水平较高的经济体通常学习能力更强，学习效应可以得到更好的发挥。另外，信息不对称还可以广泛地影响市场交易，特别是金融信贷领域(Besley，1994)[14]，因此需要政府构建法律监管机制(North，1990)[15]，以减少因合同不完整而产生的低效率。针对创新领域的信息不对称，政府应当完善创新补贴、税收返还和知识产权保护机制，支持农业推广研究机构和基础科学研究机构，以弥补创新中的市场失灵。

　　二、产业政策转型路径选择的实证研究

　　面向全球各个国家和地区，依据经济和人口规模收集了81个经济体作为研究样本。在实证分析中，选取81个样本经济体从2010年至2017年的统计数据，对产业政策影响经济持续增长的情况进行实证研究。

　　(一)样本选择

　　在描述性統计分析中，本研究选取了81个处于不同发展阶段的经济体(表1)。

　　具体选择标准，一是，2017年，样本经济体的国内生产总值(GDP)总量在400亿美元以上;二是，境内没有发生大规模战争，统计数据比较完整。总计，81个经济体经济总量占到全世界的97%左右，81个经济体的总人口占到全世界的89%左右(2018年)，具有较高的代表性。在此基础上，按照人均GDP水平，并参考经济合作与发展组织(OECD)国家的划分标准，将81个样本经济体分成两组：高收入经济体组和低收入经济体组。这两个样本组分别代表处于不同发展阶段的经济体。笔者利用跨国数据(2011～2018年)从实证角度研究不同领域产业政策对可持续增长的影响，试图为产业政策转型推进可持续增长提供实证依据[16]。

　　(二)指标选择

　　本部分继续选用全球81个经济体作为研究样本，利用跨国数据(2011～2018年)从实证角度研究不同领域产业政策对可持续增长的影响，试图为产业政策转型推进可持续增长提供理论依据。

　　本部分将产业政策分成“产权”“税负”“政府支出”“营商”“劳动”“货币”“贸易”“投资”和“金融”等9个领域[17]，并分别设定指标进行比较分析评价。其中，政府支出与财税政策更多地与选择性产业政策相联系，例如，政府可通过征税增加收入、扩大支出来实施对某一行业或某一类企业的支持。税负和政府支出水平，可以作为产业政策转型的衡量指标。降低税负和缩减政府开支，往往意味着选择性产业政策规模缩减。一是“税负”政策(数据来源：Index of Economic Freedom)，包含3类指标：个人收入的边际税率;公司收入的边际税率;国家税费收入占国内生产总值的比重。二是“政府支出”政策(数据来源：Index of Economic Freedom)，其衡量依据是各级政府支出和国有企业支出的总和。“政府支出”的来源主要是税收、债务和国有企业运营收入。通常，“政府支出”对私人经济活动存在挤出效应。

　　另外7个领域，包括“产权”“营商”“劳动”“货币”“贸易”“投资”和“金融”等领域促进生产、贸易、投资便利化的政策。由于信息不对称的存在和后发优势的减弱，政府难以选定正确的支持对象。所以，面向全部市场主体的功能性产业政策，营造营商环境，有效促进土地、劳动力、资本、技术、信息等要素的循环和流动，通过市场来实现经济要素资源的高效配置。一是保护“产权”的产业政策(数据来源：Index of Economic Freedom)。政府承诺保护产权，立法系统能够实施有效而迅速的措施保护产权和产权交易，司法系统能够有效惩罚非法侵权者，且没有腐败或征用现象。二是“营商自由”(数据来源：World Bank，Doing Business Report)。包括以下内容：开办企业的程序、时间、成本和最小资本等;获得营业执照的程序、时间和成本等;关闭企业的时间、成本和重新开张成本等;获得电力的程序、时间和成本等。三是“劳动自由”(数据来源：World Bank，Doing Business Report)。包括以下内容：最低工资占单位员工增加值的比重、雇用员工的阻碍、工时刚性、解雇员工的难度、法律规定的告之期限、强制性解雇赔偿费用、劳动力参与率。四是“货币自由”(数据来源：Index of Economic Freedom)，包括通货膨胀水平和价格控制水平。五是“贸易自由”(数据来源：Index of Economic Freedom)，包括贸易加权的平均关税率(The trade-weighted average tariff rate)和非关税壁垒(Non-tariff barriers，NTBs)。六是“投资自由”(数据来源：Index of Economic Freedom)。包括以下评价因素：外资的国民待遇;保护外资的立法;土地产权保护和闲置;对投资的保护和限制;政府征用未给予公正补偿的比例;外汇管控水平;资本流动管控水平。七是“金融自由”(数据来源：Index of Economic Freedom)。评价依据以下指标：金融管制水平;政府干预金融机构运营;政府影响信贷投放;金融行业的市场化程度;金融市场对外资的开放程度。上述政策通过推进各类市场基础设施建设(广义基础设施包括物质性基础设施、社会性基础设施和制度性基础设施)，促进技术创新和人力资本投资，放开市场准入和降低交易成本，创造有效率的市场环境。这些政策因为是面向全部市场主体，所以不需要政府选择的环节，可以有效降低政策风险。功能性产业政策本质上是由市场竞争选择代替政府选择，实现资源高效配置。随着后发经济体进入高收入增长阶段，差异化进一步凸显，探索制定适合自身的产业政策成为后发经济体所必须面临的任务。基于促进经济转型升级和跨越中等收入陷阱的考量，实施促进市场选择的功能性产业政策，既有利于克服政府决策失误和低效率带来的政府失灵，也可以通过对各类阻碍竞争的行为进行规制和市场基础设施的提供，克服“市场失灵”，实现资源高效配置。

　　值得注意的是，产业政策的实施效果与政府质量密切相关，这是产业政策有效性的前提。在实证研究中引入“廉政”(数据来源：Transparency International Corruption Perceptions Index，透明国际)这一变量，即政府的公开性和透明性，以提升研究的准确度。总之，上述9个领域的政策指标构成了产业政策研究的主要内容。本研究试图通过产业政策评价研究，分析不同领域产业政策对于经济增长的差异化影响，为产业政策转型推进可持续增长提供有益的借鉴。

　　(三)模型构建

　　本研究以GDP增长率(GDP Growth)作为因变量构建回归模型，CV表示若干个控制变量，包括产权保护(PropertyRights)、政府开支(Gov-Expend)、财税健康(FiscalHealth)、营商自由(BusinessFree)、劳动力自由(LaborFree)、貨币自由(MonetaryFree)、贸易自由(TradeFree)、投资自由(Invest-Free)、金融自由(FinancialFree)、廉政(Gov-Integrity)等。相应的计量模型如下：

　　首先，在模型一(表2)、模型二(表2)两列显示的全部81个经济体样本回归模型中，“产权保护”“政府开支健康”“财税健康”“劳动力自由”对于经济增长具有较为显著的正面影响。这说明，应当缩减选择性产业政策规模，如缩减政府开支、降低税负水平;同时扩张功能性产业政策规模，如加强产权保护、促进货币和劳动力自由流动等。其中在模型二(表2)中，增加了“廉政”这一控制变量后，“产权保护”的回归系数出现显著下降，这说明加强“产权保护”是廉洁政府建设的重点领域。在模型三(表2)、模型四(表2)中，“高收入组”关于“产权保护”的回归系数显著高于“全体样本组”，这表明进入高收入阶段的经济体更应当加强产权保护，维护市场秩序。

　　营商自由、贸易自由、投资自由对于经济增长具有较为显著的负面影响。这说明，政府政策应当在上述三个领域发挥作用，推进市场化改革。另外，在模型三(表2)、模型四(表2)中，高收入组关于营商自由、贸易自由、投资自由系数的绝对值均发生了上升。这说明，高收入经济体更需要产业政策在这三个领域发挥作用以促进可持续增长。

　　需要指出的是，从模型一(表2)到模型二(表2)，在加入廉政的控制变量后，金融自由指标的系数出现了由正转负的变化，这说明廉政对于促进金融业健康发展、防范重大金融风险的作用十分重要。在模型三(表2)、模型四(表2)中，高收入经济体关于金融自由的系数也是负值且绝对值进一步增大，这表明进入高收入发展阶段，政府政策对于管控金融风险的作用更加重要。同时，从模型一(表2)到模型三(表2)，“货币自由”指标的系数出现了由正转负的变化，这说明高收入经济体经济增长对于通货膨胀的承受能力更强，实施较积极的货币政策是可行的。

　　三、产业政策转型促进可持续增长的建议

　　(一)以产业政策转型推进要素配置的市场化改革

　　在中国逐步迈向高收入经济体行列的过程中，由于后发优势减弱和信息不对称的存在，产业政策正确选择特定支持对象的难度不断增加。基于跨国数据的实证研究表明：产业政策对可持续增长的影响是差异化的。在特定发展阶段，某些产业政策，如产权保护、缩减政府支出、财税健康、劳动力自由等政策，对于经济增长有着积极的推动作用，且这类正相关关系也是线性的。因此，推进产业政策转型，缩减政府开支，促进财政平稳健康运行，减少政府对产业运行的直接干预，为民营企业发展营造公平竞争的市场环境，有利于经济增长。实施功能性产业政策，促进资本、劳动力、信息等各类生产要素的自由流动和高效配置，畅通经济内循环，也有利于经济增长。

　　(二)实施功能性产业政策，优化营商环境

　　推进产业政策转型，即由选择性产业政策向功能性产业政策转型，是为了更好发挥政府作用，而不是不要政府。从理论上，政府作用与选择性产业政策不能划等号。即便是高收入经济体，也需强调政府在创新领域和优化营商环境等方面的积极作用。那些导致负面影响的产业政策，恰恰表明政府的作用没有发挥好。更好发挥政府作用的领域，应当包括促进营商环境优化、促进贸易和投资便利化等方面，如完善公共服务设施、促进通关便利化、保护外资等。在现代市场经济条件下，政府能力提升并不是要削弱或取代市场机制，而是市场发挥决定性作用的重要前提和保障。

　　(三)认清产业政策促进可持续增长的前提条件，明确改革方向

　　产业政策影响与经济增长之间的关系并不都是线性的。有些产业政策影响是与发展阶段紧密联系的。特定条件下促进增长的产业政策，在新的条件下可能就会成为发展的障碍。例如，后发优势、次优原则等。实证研究也表明，管控金融风险对高收入经济体而言更加重要。同时，高收入经济体容忍通胀的程度也比一般经济体要高。因此，随着中国迈向高收入阶段，产业政策亦应随之转型。产业政策转型不应当是盲目的，应当明确改革方向和领域。有些产业政策要进一步维持和强化，例如，加强产权保护、优化营商环境、促进货本、劳动力等经济要素的自由流动;另一方面也应在切实做好金融风险防范的前提下充分运用货币政策工具，促进经济增长。

　　基于“廉洁政府”视角的实证研究表明，反腐倡廉建设是更好发挥政府作用的前提条件。党的十八大以来，推动全面从严治党，坚决惩治腐败，既是确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心的根本保证，也是完善社会主义市场经济体制、推进经济可持续增长的根本保证。

　　关于产业政策的转型，即从选择性产业政策向功能性产业政策产业政策转型的过渡、转变，是一个伴随经济不断发展的递进式过程[18]。中国成功跨越中等收入陷阱，迈向高收入经济体行列，其核心任务是全面深化改革，通过供给侧结构性改革[19]和需求侧管理[20]，推进产业政策转型，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府对经济运行的不当干预，消除政策性的负面影响。这在很大程度上也是政府与市场不断博弈的过程，对于所有经济体而言都是制度建设上的重大挑战。而寻找政府与市场之间的完全组合与微妙平衡，也正是产业政策孜孜以求的目标。

　　参考文献：

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　　The Route Selection of Sustainable Increase Promoted by Industrial Policy Transformation： based on the Case Study of 81 Economic Entities in the World

　　Mao Zhenpeng1， Mu Yongtong2

　　(1.Department of Management Teaching and Research， Party School of Qingdao Municipal Committee of C.P.C， Qingdao Shandong， 266000;

　　2.Fisheries College， Ocean University of China， Qingdao Shandong， 266100)

　　Abstract： No matter it is selective industrial policy or functional industrial policy， it is actually the government intervention in the development of industries， which aims to remedy market failures. Theoretically speaking， there are four reasons that advance the transformation of industrial policy， namely， to promote the transformation of industrial policy by backward countries from the perspective of differentiation; to promote the transformation of industrial policy under the “suboptimal principle”; to promote the transformation of industrial policy based on avoiding “middle income trap”; to promote the transformation of industrial policy based on overcoming information asymmetry. Empirical research shows that， although industrial policy plays a role in economic increase， the relationship between them is not linear. With the economy entering into a stage of high income， the contribution of industrial policy to economic growth shows differential changes， and industrial policy needs to be transformed accordingly. The ways to promote sustainable economic development through the transformation of industrial policy include promoting market-oriented reform of factor allocation through the transformation of industrial policy; implementing functional industrial policy so as to optimize business environment，identifying the prerequisites for industrial policy to promote sustainable growth， and clarifying the direction of industrial policy reform.

　　Keywords： Industrial Policy; the Transformation of Policy; Market; Sustainable Increase

《产业政策转型促进可持续增长的路径选择》

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文章名称： 产业政策转型促进可持续增长的路径选择

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