高校规章制度建设新法学管理条例

 　　文章是一篇教学论文，主要讲述了高校规章制度建设的法律问题应用等等。本文选自：《高教学刊》，《高教学刊》反应高等教育领域各学科的创新研究成果或改革实践的学术文章，着重反映广大高教工作者的创新理念、创新观点、创新经验;探索高教领域的创新思路、创新方法;介绍高教领域全方位的改革措施与实践经验;发布高教理论与知识的学习与研究，为广大高教工作者提供学术研究与交流平台。

　　摘要：目前,高校的规章制度缺乏法律依据的关键在于国家教育立法的滞后和缺失。从法律、法规的纵向结构来看,我国尚未形成一个以教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章组成的层次明确、脉络清晰的法律体系,使高校的各项管理工作真正做到有法可依。

　　关键词：高校规章,规章制度,高校教学,教学管理,教学论文

　　一、高校规章制度制定存在的法律问题

　　随着依法治国的深入,高教法治建设取得可喜成绩。但是高校规章制度不断完善的过程中,还是存在着许多问题,一定程度上影响高等教育事业的科学发展。

　　(一)缺乏法律依据

　　高校规章制度的制定从某种意义上可以说就是一种“立法行为”。《高等教育法》明确规定学校有权制定规章制度进行管理。高校规章制度制定和实施的全部过程都应纳入法治的视野下。目前,一些高校为了便于管理,出台一些没有法律依据的“土政策”,还有一些校领导把个人的主观想法变成规章制度。

　　高校规章制度制定的直接依据是1998 年颁布的《高等教育法》,已经滞后于高等教育的改革和发展。而且一些亟待出台的重要法律法规尚未制定或颁布,如《教育经费法》、《教育行政组织法》、《教育督导条例》、《教育行政处罚办法》、《校园安全法》等,全国人大常委会、国务院及其相关部门应根据《教育法》、《高等教育法》的规定,尽快出台与之相配套的法律、法规,各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会应根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与法律相抵触的情况下,因地制宜制定配套的地方法规,落实《高等教育法》的各项规定。另外,还需对师生员工的权利、经费投入、教师工资、基本建设等重大问题作出更明确的规定。

　　(二)制定程序不规范

　　规章制度制定程序不规范是制约规章制度科学合理的瓶颈之一。目前在许多高校,规章制度的制定被认为是职能部门的工作职责。一般的程序为职能部门牵头,组织工作人员起草相应的规章制度, 在一定范围内讨论和征求意见并修改, 经主管学校领导同意或有关会议审议后由该职能部门颁布实施。这样的程序在几个主要环节上存在明显问题:一是没有立项审批环节,对拟制定的规章制度缺乏必要性和可行性的审查;二是对草案内容的审查机制不健全, 使得草案没有接受最终的审议; 三是征求意见工作由于没有法规部门或法律专业人员的参与, 往往征求意见的过程和对意见的处理上受到起草部门意愿的影响, 有时难以起到真正的效果;四是没有实施后的审查、解释、修订和废止等环节。

　　(三)内容缺乏合理性

　　《行政法规制定程序条例》第5条明确规定:“行政法规应当备而不繁,逻辑严密,条文明确、具体,用语准确、简洁,具有可操作性。”该条例对行政法规的内容进行了规范。高校规章制度虽然不属于行政法规,但是作为教育法规的眼神和细化,在制定过程也应参照执行。目前许多高校的规章制度的标题都带有“试行”或“暂行”字样,而且一直都是“试行”或“暂行”;在格式方面,规章制度的章、节、条、款编排混乱等;不同规章制度之间存在冲突和不一致等问题。

　　同时高校规章制度的内容缺乏长远规划,使规章制度实施时间不长就失去应有的效力。高校规章制度应该体现学校将来一段时期内的发展计划和目标,制定者要对学校将来一段时期内的发展变化做出充分的预测,尽量保证规章制度的长期性和稳定性。然而,一些高校制定规章制度只是为了解决学校当前出现的一些问题,并没有考虑到近几年内出现的新情况,缺乏前瞻性,有的高校甚至出现为了解决某一个别问题而制定规章的情况。由于规章制度内容缺乏长远的规划,随着高校的不断发展,规章制度不但不能被很好执行,而且会失去其应有的权威,不利于高校规章制度的执行和学校的发展。

　　二、高校规章制度的法律重构

　　高校规章制度的制定,要与法律、法规和行政规章等规定的“立、改、废”保持一致,按期编制计划。同时深入调研,充分论证,实施条件要比较成熟才能立项建设。在涉及教职员工和学生重大切身利益,特别是有关职称评审、重大纪律处分的规章制度,起草部门应当组织召开听证会,反映当事人的意见,逐步健全学校民主管理机制。在审查阶段,规章制度草案的审查标准应当明确并不断完善,经审议通过的规章制度必须在全校范围内公布。具体来说,有几个需要重构的问题。

　　(一)坚持合法性原则

　　合法性原则是指高校在制定规章制度时既要符合法治精神,又要符合现有法律、法规和规章的规定。高校规章制度在制定的时候既要体现内容合法,又要符合程序合法。

　　内容合法是指高校在制定规章制度时要依据有关法律、法规或规范性文件授权,不得越权制定不该由其管理事项的管理规则,高校规章制度不得与法治精神和原则相违背,内容不得与法律、法规相抵触。同时高校在行使自主管理权时,还要切实保障师生员工的合法权益。程序合法是指高校规章制度的制定过程要有严格的立项、起草、审核、实施和废止等环节。法律实质正义的实现有赖于它的形式正义,如果没有形式正义就不可能完全达到实质正义,高校在规章制度制定的各个环节要有严格的程序,同时必须严格执行该程序,只有按照合法的程序制定出来的规章制度才有利于学校的管理和发展。

　　高校规章制度的制定应该适用法律保留原则。法律保留原则是指行政行为只有在法律明确规定的情况下才可以作出,法律没明确规定的就不得作出,也就是行政主体的行政行为不能任意作出,只有在立法机关对该事项作出了规范的情况下,行政主体才能按照法律规定作出相应的行政行为。

　　我国高校规章制度适用法律保留原则应注意以下两个方面的问题:一是高校制定规章制度时,涉及师生员工重要权益的学校规章制度应遵循法律保留原则,即只能在现有的法律法规的授权范围内行使,不得自行创设;二是法律保留原则要求根据管理事项的重要性判断该事项是否适用法律保留,涉及师生员工重要利益,如教师的职称评定、学生学籍的得失、学位的授予等事项应由法律规定。

　　(二)有限司法审查原则

　　近年来,高校被师生起诉的案件呈现增多的趋势,其中涉及高校规章制度引发的行政诉讼占有相当的比例,在涉及高校师生的基本权益上,高校师生如果认为因为高校制定的有关规章制度侵犯自己合法权益的,作为相对人有权依法提起诉讼对高校制定的有关规章制度不合法引发的高校与师生的有关基本权利的纠纷,进行司法审查是合法和必要的,因为高校实施的这些行为具有典型的行政行为性质,侵犯或可能侵犯了师生的基本权利,如果放任高等学校自定规则,可能危及教师与学生的正当权益。如果司法全面审查高等学校规则,则可能侵害大学自治,这就提出了一个司法审查限度的问题。

　　司法应对高校自治权保持必要的“抑制与谦让”,保证大学学术领域的自由,才能促进高等教育的健康发展。如对学科知识、专业技能的评判,意见的优劣等,都属于审查例外事项。所以如此,其根本原因在于这些方面的内容都与高校的办学自主权或大学自治权紧密相关。这里主要就学术问题不审查规则和制定动机不审查规则进行简要分析。关于学术问题不审查规则。在高校的管理中存在着学术事务和学术管理活动较多的领域,存在着学术权力(如学科成绩评定、论文专业水准评定等)与行政权力并存的现象。学术问题应当是学术权力占主导地位的领域,因此法院对校规进行审查时,不能干预高校规章制度所涉及的学术问题。关于制定动机不审查规则。从内容上看是指制定规章制度时的动机与目的,不受审查;对规章制度制定权能及其运作方式的自由裁量,不受审查;规章制度制定权的具体运作,若其目的合乎法律规定,则其方式被推定为合法,不受审查;制定手段是否必要、恰当,不受审查。这些是高校行使管理自主权的问题,如果进行司法审查,则会构成对高校自主和自治的非法干预。

　　(三)加强法律专业队伍建设

　　高校规章制度的制定具有较强的专业性,从规制的内容到制定程序都包含着法律专业知识的工作。因此,这项工作应该由专业部门来承担。实现依法治校既需要提高管理人员的法律素质,在内部创造依法管理的条件,也需要具有较高政治素质和业务素质的法律人员为学校规章制度的建设出谋划策,切实维护师生员工的合法权益。

　　目前,大多数高校设有法律顾问岗位,一些高校设有专门的法律工作部门。高校法律部门(顾问)在依法治校、依法治教,不断提高高校管理水平中发挥着越来越重要的作用。在高校规章制度建设中,法律部门(顾问)要从制度和管理上,积极为规章制度的立项、起草、审查、签发、实施等方面发挥作用,最大限度地保证规章制度的合法性。

　　在高校规章制度建设中,专业法律人员要在以下三个方面发挥作用:首先,在高校规章制度的制定过程中,法律顾问要参与规章制度的起草,从法律层面严格把关,使学校出台的各项规章制度科学化、合法化和可操作化;对各职能部门起草的规章制度,建立层层报送、审查和备案的制度,对不合法的规章制度坚决予以否决。其次,要对学校及各部门已经实施的规章制度进行审查,对不合法、不规范或与高校发展不相适应的规章制度要及时修订,使学校的各项规章制度符合法律、法规的规定,符合学校的发展。最后,对规章制度的执行进行监督,高校制定的规章制度如果不严格执行,将会成为一纸空文,失去规章制度应有的效力。法律顾问要监督各部门对规章制度的执行,对执行过程中的违法现象及时予以纠正,保证师生员工合法权益不受侵犯,师生员工的利益受到侵害时及时做好调解工作。

《高校规章制度建设新法学管理条例》

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