长三角生态绿色一体化发展示范区建立财税分享机制的问题及对策建议

 　　摘要：长三角生态绿色一体化发展示范区是落实长三角区域一体化发展战略的先手棋和突破口。示范区重在率先探索一体化发展制度创新，引领长三角更高质量一体化发展。在我国现行财税体制下和政绩考核制度下，财税分享机制成为区域一体化发展的制度创新关键。财政共担机制是示范区高质量发展的根本保障，税收分享机制有利于促进区域要素自由流动。目前，示范区面临着三地同质性竞争、财力和体制差异难以统筹、优惠政策标准不一等问题。为此，基于“投入共担、利益共享”的原則，细化示范区财政共担机制和税收分享机制，并提出建立税收征管一体化机制、税收共享企业确认和标识制度、跨区域共享财税指标统计制度、将区域合作纳入政府绩效考核制度、出台示范区投资开发基金管理办法等相关制度保障。

　　关键词：示范区;财税分享机制;对策建议;长三角

　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.04.006

　　《上海财税》是由上海市财政局和上海市税务局联合主办的刊物，财政、税收、财务与会计专业刊物。旨在宣传财税政策，探讨财税理论，介绍财税工作经验和有关知识，推动财政税收、财务体制的改革。

　　2019年11月，国家发改委发布了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》(以下简称《总体方案》)，是继长三角区域一体化上升为国家战略的又一重大举措。建设长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称示范区)，是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。示范区重在“三个率先”，即率先实现质量变革、效率变革、动力变革，率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，率先探索从项目协同走向区域一体化制度创新。而财税共享机制将是不破行政隶属、打破行政边界的关键制度改革。目前，我国部分地区已探索财税共享机制，为示范区财税改革提供良好的经验借鉴，但更多是一地一例，而示范区要从系统集成这个角度探索财税共享机制。

　　一、示范区探索财税分享机制的要求与瓶颈

　　示范区包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县(以下简称“两区一县”)，面积约2 300平方公里(含水域面积约350平方公里)。其中青浦区金泽镇、朱家角镇，吴江区黎里镇，嘉善县西塘镇、姚庄镇作为一体化示范区的先行启动区，面积约660平方公里。

　　(一)示范区探索财税分享机制的迫切性

　　财税分享机制成为示范区制度创新的关键所在。示范区地处沪苏浙交界处，而且水网密布，生态相对较为脆弱。这就要求示范区一体化发展重点不是建设经济增长极，而是探索不破行政隶属，却打破行政边界的制度创新。在《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》里，提出了规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务、公共信用等七大一体化制度创新，其中对财税制度明确指出“探索跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。”在我国现行财税体制下，财政税收是地方治理的基础和重要支柱。各地方政府作为“经济理性人”，都会基于本地经济发展考虑财政收入和税源收入，这也往往造成各地基础设施不对接，产业雷同竞争等问题。为此，区域一体化的制度创新，必须着眼于财税体制改革以及政绩考核制度，才能从根本上解决地方政府的“趋利”行为。为此，财政税收机制成为示范区深化改革、制度创新的根本。

　　财政共担制度是示范区高质量发展的根本保障。示范区是践行新发展理念、推动高质量发展的试验田。到2025年，一批生态环保、基础设施、科技创新、公共服务等重大项目建成运行，示范引领长三角更高质量一体化发展的作用初步发挥;到2035年，形成更加成熟、更加有效的绿色一体化发展制度体系，全面建成为示范引领长三角更高质量一体化发展的标杆。可见，示范区以生态优势转化为经济优势为抓手，以制度创新为动力，以更高质量一体化为目标。这需要示范区加大财政投入，推动一系列跨行政区的重大基础设施、生态环保、科技创新、公共服务等重大项目建设，并形成1+1>2的区域一体化效应。在《总体方案》中已经明确采用投资开发基金模式，这需要进一步明确各省市财政投入比例以及投资开发基金的作用和使用规范。有效、科学、合理的财政投入是推动示范区高质量发展的资金保障，也为长三角区域一体化发展提供制度参考与经验借鉴。

　　税收分享制度有利于促进区域要素自由流动。税收作为各地方政府“钱袋子”，特别是在经济新常态和新冠病毒全球大流行的叠加下，各地方政府财政压力较大。这时更需要从全区域视角破除制度障碍，促进区域资本、技术、人才以及数据等要素自由流动。特别是在新冠病毒疫情冲击下，我国将采取以国内循环为主的“双循环”。这将加剧国内各城市之间已经存在的多种有序无序的过度竞争，许多领域的竞争也会由参与国际市场竞争转变为国内市场竞争，由增量经济竞争转变为存量经济竞争，由此导致我国的国内外产业分工调整和产业链重组。而长三角区域作为我国先进制造业集聚地，要主动适应全球产业链分工和重组，亟须税收分享机制创新，立足在“关键技术、关键设备和零部件、关键材料”采取联合攻关，并深化创新链与产业链融合。为此，示范区要发挥制度突破口作用，进一步细化跨行政区域的税收分享比例和年限，探讨创新地与产业孵化地的税收共享机制。

　　(二)示范区探索财税分享机制的瓶颈

　　目前，长三角区域在财政税收分享机制已经开始有益的探讨。2019年12月，成立了税收支持和服务长三角一体化发展联席会议，沪苏浙皖甬“三省两市”税务局签订《关于共同推进税收支持和服务长三角一体化发展合作协议》，长三角税收制度合作迈出实质性一步。但具体在实际操作层面，示范区还面临着诸多瓶颈与障碍。

　　三地区位和经济发展阶段趋同，同质性竞争明显。三地区位相近，吴江区、嘉善县、青浦区处于环淀山湖区域，都具有江南水乡特质。与青浦区相比，吴江区、嘉善县在区域经济发展中运输、土地、劳动力、资金等生产成本无明显比较优势，只有在房价、日常生活成本、居住环境等方面略有差异，再加上户籍制度和社会福利制度等政策影响，要素自由流动并不通畅。同时，三地经济发展阶段趋同。从产业结构来看，吴江区和嘉善县都以第二产业为主，2019年吴江区、嘉善县第二产业增加值占GDP比重分别为51.3%和55%(表1)。而青浦区虽然第三产业增加值占比超过50%，但郊区新城也是上海制造业发展的重要承载地。同时，三地在新一轮产业转型升级中，都面临着土地资源相对匮乏、劳动力结构性短缺、环保压力较大等共性问题。可见，三地区域发展的同质性，加剧了各地产业竞争。

　　三地财力、体制存在一定差异，加大了统筹协调的难度。从地方财力来看，青浦区财税水平远高于吴江区和嘉善县。2018年上海市青浦区一般公共预算收入572.4亿元，其中税收528.4亿元。青浦区财政收入水平分别是吴江区的2.82倍，嘉善县的9.29倍。示范区内的两区一县财税体制也具有差异性。上海市青浦区是三级财政，苏州市吴江区则是四级财政，而嘉善县是省管县的体制，也是三级财政。同时，我国的财税体制还受制于国家财税制度的限制。例如，在各地探索的“飛地”财税共享机制，一直没有解决分享税收数据跨区域统计问题，更多地采用税收数据属地化。只是在特别用途下可开具财税分享证明，尚未形成常态化的体制机制。

　　各地税收政策优惠标准不一，加剧了各地产业竞争。长三角地区经济活动相对活跃，企业的迁移、知识产权的转让、科技成果的转化与运用等资源流动和产业转移频繁。为吸引优质资源，各地都制定了相对灵活的税收处理机制，进一步加剧了各地产业竞争。为此，现有财税体制机制已经不能满足发展的需要，制约了产业转移、人才流动和资本的投入。青浦区、吴江区、嘉善县针对招商引资都给予了不同程度、不同标准的优惠政策，如表2。地方政府制定过度的税收优惠政策，某种程度干扰了正常市场秩序，也增加了政府之间的行政摩擦。

　　二、促进示范区建立财税分享机制对策建议

　　(一)建立成本分担的财政投入机制

　　示范区上升为国家战略，需要从国家战略高度和区域一体化角度统筹区域整体发展和建设，这就需要设立财政专项予以支撑。示范区地跨沪苏浙，建议建立两省一市财政共同投入机制，设立一体化示范区投资开发基金，统筹用于示范区开发建设。具体建议：

　　三地政府联合投入，采取政府与市场合作模式。基于成本分担原则，示范区按照青浦区、嘉善县和吴江区三个片区的经济体量，两省一市财政局、以及青浦区、嘉善县、吴江区三地财政局投入相应比例的财政资金，设立示范区投资开发基金。借鉴嘉昆太创新圈基金设置模式(嘉定区财政局与温州市财政局、昆山市财政局、太仓市地方金融监督管理局、上汽集团等合作，形成市场与政府多方合作的模式)，以市场化方式吸引银行等金融机构、上市公司、民营企业等资本，逐渐放大基金投资资金池。基金主要用于示范区跨区域协调重大基础设施、生态环境保护等基础设施和民生工程，以及符合区域生态绿色发展、创新发展的特色产业项目。

　　设立基金稳定的组织框架和运作机制。示范区投资开发基金的组织框架要对接示范区“理事会—执委会—发展公司”三层组织机制运作模式。示范区开发基金由示范区发展公司实行市场化运作。组建投资指导委员会，由基金投资人及/或基金投资人认可的其他重要投资人委派人员担任委员。委员会的主要职能是充分协调各地资源，对基金的投资方向及行业配置情况进行指导，从而提升基金对示范区开发建设有效运行，确保基金投资运作符合预期的投资方向。各方建立长期有效的沟通机制，并成立工作组，定期开展日常沟通联络，以推动和深化各项合作的开展。

　　(二)建立利益共享的税收共享机制

　　在区域合作推进过程中，产业分工合作成为区域合作的难点，这主要源于行政区的税收制度。为此，建议基于利益共享、双方共赢的理念，建立跨区域的税收共享机制。

　　1.确立税收共享机制基本原则

　　保障存量。一方面，税收共享对象是示范区的增量税收，主要对示范区内新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区共享。另一方面，税收共享比例依据各地存量经济规模。建议在若干年间，示范区内新增企业的地方税收按照两区一市的经济规模比例进行确定。这也充分反映了各地经济发展规模的集聚效应带来的利益分红。

　　拓展增量。一方面，通过建立税收共享机制，促进资本、技术、人才、数据等要素在区域内自由流动，优化配置资源，实现区域整体利益最大化。特别是在创新领域的科技成果产业化方面，深入创新链与产业链融合发展。另一方面，增量收益要滚动投入到示范区开发基金，形成区域持续发展效应。

　　属地化激励。考虑企业落户要占用所属地区一定的土地指标、环境排污等，建议若干年后企业税收实行属地化征收。

　　2.税收共享机制的共享年限与比例

　　确定利益共享的年限。基于属地化激励原则，借鉴2019年大连市颁布的“飞地经济”发展实施意见①，建议示范区与企业属地化地区税收共享一般在10年，此后示范区开发基金不再分享该项目税收。

　　确定税收共享的阶段和比例。对于示范区新增企业税收采取动态分阶段共享机制。一般而言，前期(多在三年或者五年)税收利益倾向于示范区整体发展。建议在示范区项目落地后的前期，除土地使用税外，前五年(或者三年)扣除兑现企业投资奖励政策后，该项目税收实得收益全部纳入示范区投资开发基金。后期(五年或者七年)，项目属地化地区和示范区按照一定比例分配，例如5：5比例或者7：3比例。同时，对于重大项目可采取一事一议，探讨税收分享比例。

　　3.率先建立创新成果产业化税收共享机制

　　破除创新成果转移的保护机制，在示范区内率先建立创新地(科研技术成果研发地)与产业地(科研成果产业化投产地)的税收共享机制，实现创新链与产业链的深度融合。具体：一般在10年内，创新地与产业地实行税收共享，此后创新地不再分享该项目税收。在税收共享期间，前期(多在三年或者五年)财税利益倾向于创新地。建议在项目落地后的前期，除土地使用税外，前五年(或者三年)扣除兑现企业投资奖励政策后，税收实得收益全部奖励项目创新地。后期(五年或者七年)，产业地和创新地按照一定比例分配，例如5：5比例或者7：3比例，可通过双方进行协议。

　　(三)突破财税共享机制的制度保障

　　在我国现行的财税制度和绩效考核制度，财税共享机制推行遇到诸多障碍。首先是各地方信息不透明，进而造成信任缺失;其次在实际操作中，财税共享机制还面临着与国家财税制度对接、财税地方统计指标如何切割等问题。为此建立区域财税共享机制需要相应的制度和政策提供支撑和保障。

　　1.建立税收征管一体化机制

　　上海市、江苏省、浙江省财政厅(局)以及青浦区、嘉善县、吴江区税务局建立区域联席会议制度，每季度召开一次联席会议，共同谋划开展重大合作项目，汇总整理并解决区域内涉税问题。三地六个税务局细化合作内容、合作层级，扩展合作范围，推动示范区税收征管一体化。联合应对跨区域税收风险，联合开展重点税源及关联企业日常检查、联合开展税务稽查，建立企业案源通报机制，实施联合惩戒，提高区域税收征管水平及整体税收实力。推进电子税务局一体化建设，实现办税服务平台数据交互，探索异地办税、区域通办。建立跨区域大型工程项目招投标信息共享机制，针对示范区税收分享机制，联合开展税企座谈、税收分享政策宣传与辅导，明确共同管控机制。

　　2.建立税收共享企业确认和标识制度

　　跨区域税收共享制度首先要确认哪些企业税收实行跨区域分享。可借鉴嘉定区与温州开展的“一照多地”的制度实施和推广，对于可共享税收的企业做好标识，便于统计。对于示范区内三地的税收共享采取增量企业全部纳入，以示范区挂牌之日为起始日，即2019年11月1日。对于示范区与周边区块以及创新领域的跨地区税收分享的企业范围，由迁入地与迁出地市级政府分别统计、共同确认。属于市场行为的自由迁移企业，不纳入分享范围。

　　3.建立跨区域共享财税指标统计制度

　　跨区域财税共享，不仅要解决税收利益共享，还要进一步探讨GDP、财税等经济统计指标的共享。一般而言，共享项目常规统计调查按现行国家统计报表制度规定，由项目属地政府统计部门负责统计。在政府内部考核时，对于地区生产总值、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及能源消费、污染物排放等资源环境因素，进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。园区污染物排放等指标应按照属地管理原则由所在地政府有关部门按现行制度和口径进行统计考核。从长远来看，财税统计指标的分享需要与国家统计制度相衔接。从国家层面推动各地统计指标的共享，建立跨区域共享财税统计机制的常态化。

　　4.建立将区域合作纳入政府绩效考核制度

　　跨区域财税统计指标的共享主要基于GDP的政绩考核制度。为此，从长远来看，转变政绩考核导向，才能从根本上破除制度障碍。近日，国家发改委发布的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的一大亮点便是没有经济考核指标，却有生态考核指标。建议将区域合作纳入示范区执委会以及地方政府政绩考核中，从激励机制这个角度促进长三角区域一体化发展。

　　5.研究并出台示范区投资开发基金办法

　　对于示范区投资开发基金，建立一整套投入、运营、管理的制度规范。示范区执委会要加快研究并出台示范区投资开发基金管理暂行办法，规范示范区投资开发基金投入、运营和管理，实行决策、执行、运营三个层级的运行机制，使示范区财政成本分担制度化、透明化。

　　注释：

　　①2019年大连市颁布了《关于推进“飞地经济”发展的实施意见》，指出对新上“飞地”项目缴纳的增值税、企业所得税飞入地分成部分，弥补飞入地给予该项目的优惠政策后，原则上项目投产后10年内由飞出地与飞入地政府按5：5比例分享，此后飞出地不再分享。

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　　Abstract：the demonstration area of ecological and green integration in the Yangtze River Delta is the first step and breakthrough to implement the development strategy of regional integration in the Yangtze River Delta. The focus of the demonstration area is to take the lead in exploring the institutional innovation of integrated development and lead the higher quality integrated development of the Yangtze River Delta. Under the current financial and tax system and the performance appraisal system， the financial and tax sharing mechanism has become the key to the system innovation of regional integration development. Financial sharing mechanism is the fundamental guarantee for the high-quality development of the demonstration area， and tax sharing mechanism is conducive to promoting the free flow of regional elements. At present， the demonstration area is faced with the problems of homogeneous competition， financial and institutional differences， and different standards of preferential policies. Therefore， based on the principle of "investment sharing and benefit sharing"， this paper refines the financial sharing mechanism and tax sharing mechanism of the demonstration area， and puts forward some relevant systems， such as the integration mechanism of tax collection and management， the recognition and identification system of tax sharing enterprises， the cross regional sharing of financial and tax index statistical system， the incorporation of regional cooperation into the government performance appraisal system， and the introduction of management measures for investment and development funds in the demonstration zone Degree of security.

　　Key words：the demonstration zone; fiscal and tax sharing mechanism; countermeasures and suggestions; the Yangtze River Delta

《长三角生态绿色一体化发展示范区建立财税分享机制的问题及对策建议》

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