推进节约集约建设用地，促进经济的可持续发展

　　摘要：加快建设节约型社会，是由我国基本国情决定的。人口众多，资源相对不足；环境承载能力较弱，是我国的基本国情。今后一个时期，人口还要增长，人均资源占有量少的矛盾更加突出。能源短缺是我国经济发展的“软肋”，淡水和耕地紧缺是中华民族的心腹之患。这种基本国情，决定了我国必须走建设节约型社会的路子。
　　关键词：节约，集约，土地
　　今年6月25日是我国第21个土地日，今年的活动主题是“土地与转变发展方式——促节约、守红线、惠民生”。当前我国正处于工业化、城镇化时期，人口在继续增加，经济社会发展对国有土地资源的需求在持续上升，土地的供需矛盾比较尖锐。空前严峻的资源压力警示我们，必须统筹好保障发展与保护资源的关系，以土地供应政策和利用方式的转变来促进经济发展方式的转变，推动社会全面、协调和可持续发展。
　　一、土地的节约集约利用
　　土地集约利用的概念最早来自于英国古典经济学家李嘉图在地租理论中对农业用地的研究，其内涵是指在一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。随后，土地集约利用的概念被引入城市土地研究中，形成城市土地集约利用的概念，它是指在布局合理、结构优化和可持续发展的前提下，通过增加存量土地投入、改善经营管理，合理规划增量土地、衔接存量土地等途径，不断提高土地产出效率，取得良好经济效益、社会效益和生态效益的动态过程。节约是相对于浪费而言（针对无偿）；集约是相对于粗放而言（针对有偿）。节约、集约用地包括三层含义：一是节约用地就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，就建设用地而言，就是每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地的配备和利用的效率。
　　二、正确分析当前形势，自觉增强节约集约用地的紧迫感
　　土地是民生之本，发展之基，财富之源。人类社会的进步、经济的发展和财富的积累，无不与土地息息相关。中国人多地少的矛盾突出，土地问题始终是现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。改革开放30年，我国发生了翻天覆地的变化，从以家庭联产承包责任制发端的农村土地改革，到日新月异的城市建设，我们创造了连续多年高速增长的经济奇迹，最深刻的动因源于土地，最强大的支撑来自于土地。
　　在看到我国经济飞速增长的同时，我们要清醒地看到，囿于粗放型经济增长的模式，我们付出了巨大的资源、环境代价。2010年我国GDP总量已经达到39万亿元，如果支撑和保障国民经济发展的，仍然是投资拉动、规模扩张、资源高耗的粗放外延型增长模式，那么，我国资源、环境必将更加紧张，人地矛盾必将更加尖锐。我国工业化、城市化、现代化的根本出路，在于坚持以科学发展观为指导，转变经济发展方式，统筹好保障发展与保护资源的关系。一方面，坚持保障科学发展，以土地供应政策和利用方式转变促进经济发展方式转变，推动国民经济全面、协调、可持续发展；另一方面，坚持保护耕地红线，牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基，实现土地资源的永续利用。
　　实践证明，转变土地利用方式是促进经济发展方式转变的重要而有效的途径。实施土地用途管制，强化土地供给刚性约束，可以有效抑制建设用地过度扩张，促进形成节约集约用地的“倒逼机制”，进而促进经济发展方式转变。这是关系经济社会发展全局的紧迫而重大的战略任务，也无疑是一项艰巨而复杂的系统工程。
　　三、提高理论认识，树立法律意识，增强依法履行职责的责任感
　　党中央、国务院历来高度重视国土资源节约集约利用工作。党的十六大提出了建设资源节约型、环境友好型社会的战略目标；党的十七大进一步提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策；2008年1月，国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》；党的十七届三中全会明确提出要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；党的十七届五中全会通过的《十二五规划建议》更明确提出“落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理”和“加强矿产资源综合利用”。中央领导对国土资源节约集约工作多次做出重要批示，进一步指明了方向。《中华人民共和国土地管理法》规定：十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地是我国基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占地的行为。还规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的不得占用好地。节约集约用地，是法律赋予各级人民政府与国土资源部门的职责；节约每寸土地，保护耕地，保住子孙的吃饭田，是我们的历史责任。
　　因此，我们要吃透党中央国务院宏观调控的政策精神，以科学的发展观去规划、管理、保护、合理利用土地；对粗放利用土地，浪费土地资源，圈占滥用耕地或圈而不用长期闲置的行为，要认真履行法定职责，予以处置与处理。
　　四、节约集约用地，增强土地利用的效率和效益感
　　目前，我国正处于加快推进工业化、城镇化的发展阶段，发展和建设必然要用地，其中还要占用一部分耕地。因此，为了我们自身的生存和发展，根本的出路在于节约集约利用土地，让有限的土地发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益。
　　（一）规范用地结构
　　1、改善工业用地结构。首先要停止工业项目用地单独选址，引导新增工业项目向工业区集中；其次要提高工业用地地价和容积率，容积率越低，地价越高；第三，对于污染重、能耗高、产出低等不符合国家产业政策的项目要一律拒之门外，不予供地；最后是制定土地投资强度标准，不达标者，一律停建、缓建。
　　2、规范农业用地结构。农民建房是用地大户。第一，应坚持住宅管理与“空心村”整治相结合。村内有空闲的，住宅用地一律使用村内空闲地，无空闲地的住宅首先利用村内空地、荒地、劣地；第二、严格实行一户一宅，鼓励建设多层楼房，节约附属建筑用地；第三，对基本农田保护区内耕地，实行严格管理，确保耕地总量不减，质量不降。
　　（二）规范城乡基础建设用地
　　针对城镇建设及各类项目的大量用地，大面积“圈地”，一是要严格坚持按照城镇土地利用总体规划来供地，强化政府宏观调控，加强地价管理，发挥价格杠杆作用，二是规范节约集约用地，三是通过整合置换与储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。具体办法：
　　1、加大农村土地开发整理力度，提高农村土地利用率。
　　土地是农民的命根子，是建设社会主义新农村的物质支撑和基础条件。在土地资源越来越紧缺的情况下，过去那种着眼于新占地的用地观念，现在要转变到存量挖潜上。严禁闲置土地，对超过两年未动工建设的用地，一律收回再利用处理。对布局分散农村居民点，要通过合理规划，引导农民“进城出村”，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民多层住宅、退宅还田，也可以腾出很多土地。
　　要通过土地开发整理，提升耕地质量。将农村分散零落的耕地进行开发整理，把耕地连成片，建设大批“田成方、路成网、渠相通、树成行”的高标准化农田，这不仅能改善农田生产条件，而且有效增加了农田规模化经营程度，发展效益农业。同时在土地开发整理方向上要适应建设社会主义新农村的要求，要向粮食生产区倾斜，向基本农田保护区倾斜，向土地开发整理重大工程倾斜。
　　２、合理配置城镇用地。
　　随着工业化、城镇化建设的快速发展，用地需求越来越大。要实现土地节约集约利用，促进社会经济可持续发展，解决土地资源紧缺成为“瓶颈”的问题，需采取一些切实可行的措施。
　　①启动土地收购储备制度。对当地政府所在地的一些困难企业的场地、低效利用的办公用地进行重点收购。
　　②工业用地向园区集中。企业通过“退城进郊”向园区集中，可腾出许多土地，盘活存量。当地政府要对园区内用地的投资强度、建筑容积率、配套设施比例等控制指标提出明确要求。
　　③加强地价管理，发挥价格杠杆作用。强化政府对城镇、国有土地一级市场的高度垄断，同时对新投入的建设用地一律采取招拍挂公开出让，促进土地节约集约利用。
　　3、加大土地违法案件查处力度。
　　对一些违法批地、非法占用基本农田、破坏耕地、低价出让国有土地使用权等重大违法案件，要从重从严查处，并公开处理结果。做到既查处土地违法行为，又查处违法责任人。
　　（三）努力完善体制
　　土地具有资源和资产双重属性。随着经济发展和建设规模的扩大，我国的土地使用制度和国土资源管理体制存在的诸多弊端就日益明显的暴露出来。要更好地使节约集约利用土地为经济持续发展服务，体制改革创新是一项重要的措施。
　　1、完善城市土地使用制度。坚持实行城市土地国家所有制的体制，推动土地进入市场流通。城市土地是一种社会生产和人民生活所必需的资源，除了要符合广大市民的利益，还要广泛通过价格机制、竞争机制来分配调节；土地利用要真正体现广大市民的利益，就要广泛听取市民的科学建议，并让市民监督土地按照规划进行开发利用，政府通过土地规划、土地一级市场垄断、土地交易管理制度、价格管理制度、法律和税收手段等消除市场负面因素，提供基础设施用地、公共空间用地，协调城市整体利益，实现土地利用最佳综合效益。
　　2、推行农村土地股份合作制。尊重农民意愿，维护群众利益，积极推行农村土地股份制的用地难题。
　　①有利于提高农业劳动生产率，实现集约经营和规模经营。农户将承包经营权作股权，使农民真正拥有了长期而有保障的土地收益权，有利于他们大胆增加对土地的物质、技术投入。
　　②有利于促进农民增加收入。农民一是可得到土地承包经营权的收益，二是可得到分红；三是可优先在本公司就业。
　　③有利于促进农村基本经营制度的创新和完善。土地股份合作将土地作为资产折算量化到个人，进一步完善了它的财产权，收益权，每个成员都能了解自己在集体资产中的份额。
　　六、结束语
　　土地关系国计民生，关系千秋万代。长期以来，发展与节约集约用地存在较大矛盾，在城市发展过程中用地是以外延扩展为主，目前已有很大转变，已开始进入以外延扩展与内涵挖潜相结合的阶段，下一步目标应是以内涵挖潜为主。通过控制总量，限制增量，盘活用好存量，达到科学高效的用好每寸土地。要达到这点还是一个较长的过程。尽管我们在节约集约用地工作还存在着许多困难，但只要广大的从事国土资源的管理者，热衷于国土资源事业的同志们，朋友们不畏艰难，勇挑重担，共同努力，就一定能够为促进社会经济的可持续发展而用好每一寸土地。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙。让我们从依法管地、集约用地做起，不断加强和改进土地管理，探索建立节约集约用地新机制，推动土地利用方式根本转变，为促进经济发展方式转变和经济社会又好又快发展作出应有的贡献。
　　
　　参考文献：
　　1、《中国城镇化过程中土地利用问题研究》宋戈著中国农业出版社2005年
　　2、《土地经济学》中国大地出版社1999年
　　3、《中国城镇化进程中的土地制度和政策研究》国土资源部规划司编地质出版社2002年

《推进节约集约建设用地，促进经济的可持续发展》

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