农村基本公共服务供给存在的问题与优化策略

 　　农村基本公共服务供给对农村经济社会发展具有重要影响。黑龙江省作为东北重要的农业大省，其农村基本公共服务情况在全国而言具有一定的代表性。通过实地调查发现，当前，黑龙江省农村基本公共服务供给存在的问题主要表现为供给总量不足、资源利用率低、供给结构不合理以及责任不明确。究其原因，主要在于供给决策脱离实际以及部分基层公务员素质偏低。优化农村基本公共服务需要完善农村基本公共服务供给的决策机制，拓宽农村基本公共服务供给主体，积极鼓励民间社会组织的发展，加大政府对农村基本公共服務的重视程度，提高基层公务人员的队伍素质。

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　　改革开放以来，我国经济得到了快速地发展，但是城乡差距也随之逐渐拉大，农业是第一产业，是国家发展的基础，因此必须要加快农村经济建设、增加农民收入。完善农村基本公共服务则成为加快城乡统筹发展的重要条件。近年来黑龙江省的城乡差距较大，农村基本公共服务出现的问题很具有代表性。以黑龙江省农村基本公共服务供给为实证研究具有重要的现实意义。

　　一、黑龙江省农村基本公共服务供给问题的现状

　　(一)农村基本公共服务供给总量不足

　　近年来，三农问题逐渐得到了黑龙江省政府的重视，农村经济得到了一定的发展，农民对公共服务提出了更高的要求。但黑龙江省作为农业大省，供给面积大;2002年作为全国农村税费改革试点取消了乡统筹、村提留和教育集资;2004年又取消了农业税，致使地方财政收入不断下降，资金财力严重不足，各级政府无法满足农村基本公共服务的巨大需求。根据《黑龙江省“十一五”时期市(地)及县(市)政府公共服务质量调查报告》统计，一是从综合评价结果看，13个市(地)除大庆市为B级外，其余均为C级，64个县(市)除10个县(市)为C级，其余均为D级;二是从客观评价结果来看，13个市(地)除绥化市为D级外，其余均为C级，64个县(市)除2个县(市)为D级外，其余均为E级。由此表明公共服务尤其是乡镇农村已处于严重不足状态。农村基本公共服务供给总量不足，不仅会制约农业产业的发展，还会影响到农村的和谐与稳定，不利于社会的长治久安。

　　(二)农村基本公共服务资源利用率低

　　农村基本公共服务资源利用率低，可以从以下三个方面进行论述。首先，“政绩”工程建设过多，部分政府官员热衷于兴建突显政绩的短期公共项目，过分重视GDP等考核政绩的指标，更有甚者私吞、挪用农村基本公共服务建设资金，致使用于农村基本公共服务建设的资源利用效率下降;其次，由于黑龙江省幅员辽阔，农村人口分散，不易形成农村基本公共服务建设投入的集约效应，使基本公共服务无法发挥最大作用;最后，由于政府对农村基本公共服务建设的垄断，致使个人投资难以大规模进入农村，使农村基本公共服务供给因缺乏竞争而出现浪费现象。

　　(三)农村基本公共服务供给结构不合理

　　当前黑龙江省农村基本公共服务供给在结构方面还存在许多不合理的现象。首先，一些地方官员花费巨资兴建大型标志性建筑物，偏重于那些看得见摸得着的硬件公共服务的建设，而忽略了农村在医疗卫生、社会保障、义务教育、公共文化、环境治理等软件公共服务的建设，致使农村地区在软件公共服务建设方面长期落后;其次，大多数农村地区地处偏远、交通闭塞、信息传递渠道不通畅，农民无法及时了解市场需求，就无法准确提供相应的农副产品，因此对于科技、信息、农机等现代化服务的需求也十分紧迫;最后，多数地方官员对公共服务的定义存在偏差，他们将公共服务片面地理解为就是农村道路、房屋、有线电视等有形产品的建设，而忽略了对社会治安、地方法规等方面的建设。

　　(四)农村基本公共服务供给责任不明确

　　目前农村基本公共服务供给主体除了各级政府以外，越来越多的社会团体、公益组织、私人企业也纷纷加入了公共服务领域的投资。然而由于地方各级政府与其它组织之间的权责划分不明确等原因造成了农村基本公共服务供给出现了主体责任不明确、主体缺位错位的现象。一方面地方乡镇政府实际上承担了许多本应该由上级政府承担的公共服务的职责，例如社会保障、基础教育等方面的责任，这不仅加剧了乡镇政府的财政压力、也增加了农村居民的生活负担。另一方面农村基本公共服务机构在运行过程中管理色彩过浓，大多还是执行上级政府交代的中心工作，而忽视了相关的公共服务职能;最后由于各级政府长期在公共服务供给领域处于垄断地位，致使其他供给主体只能发挥极其有限的作用。政府应当根据公共服务的公共性程度明确各类公共服务应由哪级政府或其他组织提供。

　　二、黑龙江省农村基本公共服务供给问题出现的原因

　　(一)城乡公共服务供给不均

　　据《黑龙江省“十一五”时期市(地)及县(市)政府公共服务质量调查报告》统计，从综合评价结果来看，首先13个市(地)市辖区最差的是绥化市，得分48.86，虽然在地级市中排名最后，但与64个县(市)相比，却比62个县(市)高，这说明城市地区的公共服务要远好于农村地区;同时从2010年黑龙江省各级财政公共支出情况看，省、市(地)、县(市)三级财政公共服务总支出比重在45%以上，而乡级则只占7.81%;并且据统计黑龙江省2014年公共财政收入为1077.7亿元，公共财政支出2020.2亿元，而农业支出比重仅占了约11.2%。由此可见，长期以来，黑龙江省在经济发展与公共服务建设方面存在重城市、轻农村的供给不均问题。这导致在长期的经济发展中，农村地区由于缺乏政府财力物力上的支持在教育、文化、卫生、社会保障等方面长期滞后。

　　(二)农村基本公共服务供给主体单一

　　公共服务、公共物品同私人物品不同，具有不可分割性、非竞争性、自然垄断性和收费困难等特点。公共服务是向整个社会提供的，不能按照“谁付钱、谁受益”的原则提供;同时公共服务的消费还具有非竞争性，也就是说不会因为增加一个消费者而减少任何其他人对该服务的消费;并且公共服务还存在规模效益大、初始投资大的特点使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益的问题。 基于以上特点，如果只由私人部门、民间组织提供公共服务，是无法保证公共服务的有效供给的，因此长期以来政府就成为了公共服务的主要提供者。但是单一的供给主体使得公共服务领域缺乏竞争，政府没有动力提供高质量、多样化的公共服务，长期以来不利于新农村的建设和发展。伴随着农村经济的不断发展，广大农民对农村基本公共服务提出了更高的多样化、多层次的要求。因此，拓宽农村基本公共服务供给主体以满足农民的多样化需求是完善农村基本公共服务供给的必然选择。

　　(三)农村基本公共服务供给决策脱离实际

　　目前黑龙江省农村基本公共服务供给存在着农民急需的公共服务供给不足而需求较少的公共服务则供给过剩的问题。究其根本原因，一方面我国农村基本公共服务供给长期实行“自上而下”的决策机制，这使得广大农民的真实需求得不到表达。这种决策机制由各级政府自上而下决策供给，更多考虑的是政府官员的利益，往往会忽视广大农民的真实需求。这种体制下供给的公共服务具有很强的指令性，往往容易造成农村基本公共服务供需脱节。事实证明，这种漠视需求的供给方式必然是低质无效的，甚至会损害到农民的根本利益。另一方面伴随着农村经济的不断发展，农民的需求呈现出多样化的趋势。但是我国实行的这种“自上而下”的决策机制严重制约了农民意愿的表达，剥夺了广大农民的话语权，致使农民只能够被动地接受地方政府的决策，公共服务需求表达机制不畅也是导致供需脱节的重要原因。

　　(四)部分基层公务员素质偏低

　　首先，一些地方官员存在公仆意识淡化，官本位思想严重的问题。一些地方官员不能摆正自己的位置，滥用权力，脱离群众，办事拖拉，不负责任。还有一些地方官员不能正确处理上级与下级、个人与组织的关系。存在有令不行，有禁不止的现象，不顾大局，对自己有利的事情争着干，对自己不利的事情则踢皮球。其次，体现在一些地方官员片面追求政绩、责任意识淡薄。为了追求地方经济在短期内快速发展，部分地方官员只讲眼前实惠，急功近利，搞短期行为，走“杀鸡取卵”的发展道路。热衷于搞所谓的“政绩工程”、“样板工程”，虚报浮夸数据，而不去切实的解决关系农民切身利益的根本问题;严重制约了农村经济的发展。最后体现在部分地方官员的人生观、价值观发生了扭曲，滋长了拜金主义思想，理想信念淡薄。把人民赋予的权利当做谋取个人私利的资本，搞有偿服务，收受贿赂，贪赃枉法。使得本应用于发展完善农村基本公共服务的资金无法用到实处。

　　三、完善黑龙江省农村基本公共服务供给的措施

　　(一)完善农村基本公共服务供给决策机制

　　为防止各级官员在决策过程中出现片面追求短期效益，热衷“政绩工程”的事情发生，也为了防止农村基本公共服务供需脱节的情况发生。完善农村基本公共服务决策应该从两个方面入手：一方面是要完善决策监督机制。首先，应当加强对农村基本公共服务供给的法律保障，通过立法达到对农村基本公共服务资金的有效管理，防止出现滥用、挪用的现象;其次，应当建立一套由农民代表、检察院、新闻媒体、上级政府以及政府内部所组成的完整的监督机构对地方政府的行为进行有效的监督;最后应尽快建立公共服务项目终身问责制，从而加强对地方官员行为的规范制约，以防止他们出现贪赃枉法、追求短期利益的情况。 另一方面我们应建立一套以农民需求为导向的科学的农村基本公共服务供给决策机制。农民是农村基本公共服务实际的“消费者”，所以农村基本公共服务的供给应当立足农村实际情况，根据各种服务需求层次的不同提供公共服务。只有这样，提供的农村基本公共服务才能真正的发挥作用、满足农民的需求。

　　(二)拓宽农村基本公共服务供给主体

　　为了打破政府长期以来在农村基本公共服务领域里的垄断地位，拓宽供给主体势在必行，但是也应该根据公共服务的自然垄断性对不同的公共服务区别处理。一些公共服务的生产和供给由于他的自然垄断性高应该由政府垄断，这是为了防止私人企业通过垄断抬高价格以谋取暴利，同时一些公共服务领域也应当限制私人企业的进入程度，只允许其占有一定的市场份额，以稳定公共服务的价格。由此可以将公共服务分為政府直接供给型与政府间接供给型。政府直接供给型主要包括教育、医疗、社会保障、社会治安等方面，而间接供给型涉及范围较广，政府可以通过与私人签订生产合同、授权经营、出让经营权、经济资助、政府参股等方法与其它民间组织、私人企业等进行合作。这种方法的实质就是为公共服务领域引进民间力量，因为私人企业的劳动生产率一般都会高于政府。这种方法既有利于提供优质的公共服务，也有利于减少政府的财政支出。 因此应科学地拓宽农村基本公共服务的供给主体使之形成以政府为主导，私人企业、民间团体、社会组织多主体参与、协同提供农村基本公共服务的格局。这种格局一旦形成，一方面将极大地拓宽公共服务的供给渠道，有利于满足广大农民对农村基本公共服务多样化的需求，保障了农民作为消费者应有的权利。另一方面农村基本公共服务领域供给主体的多元化，也有利于形成竞争机制，进而提高政府提供农村基本公共服务的效率和质量。

　　(三)积极鼓励民间社会组织的发展

　　这里所指的民间社会组织是指由农民自发组织的不同于政府、私人企业的非盈利组织，这种组织具有社会公益性，具有自己的章程制度，能够实现会员的共同意愿。这种介于市场和政府之间的民间组织能够在农村基本公共服务供给过程中发挥重要作用。通过这种民间组织可以使广大农民的力量联合起来，使农民在农用物资、农产品销售等方面的议价能力大大加强，同时通过这种民间组织可以使农民快速了解到外界的需求信息，极大避免了供需脱节情况的发生。政府可以结合黑龙江省的实际情况，通过政府鼓励牵头在部分地区进行试点，取得一定成效后在全省进行推广，并通过立法对使这些民间组织得到法律保障，使这些民间组织能够在农村基本公共服务供给中发挥作用。

　　(四)加大政府对农村基本公共服务的重视程度

　　自改革开放以来，我国经济得到了长足发展，但是城乡差距却越来越大，对此政府应当加大对公共服务的重视程度，应从以下几方面入手：首先，由于政府于2004年减免农业税使地方政府资金不足，无法全力发展农村基本公共服务，因此政府应加大对乡镇级政府的财力支持，除此以外，政府还可以通过宣传号召其他民间组织、私人企业进行投资，以此来拓宽农村基本公共服务领域的筹资渠道。其次政府应努力统筹城乡发展，加快城乡公共服务一体化进程，城乡一体化是使农村基本公共服务供给困境得到解决的最终出路，就目前我国的实际情况来看，调整农业在财政支出中的比重、加大对农业的投入力度才是完善农村基本公共服务供给的有效措施。最后，一直以来农村皆因地处偏远、经济落后使众多人才望而却步，要想完善农村基本公共服务，实现农村经济的发展，政府必须要加大三支一扶、大学生村官的宣传力度，出台优惠的政策为农村招收人才，为农村发展提供优质的人才保障。

　　(五)提高基层公务人员的队伍素质

　　为了提高基层公务人员的队伍素质，应该从以下几方面入手：一是要切实加强公务人员的思想素质教育，使他们形成正确的人生观和价值观，做到为民办好事，办实事，全心全意为人民服务，同时由于农村地区大多生活艰苦，因此培养公务人员吃苦耐劳的精神也至关重要。二是要切实加强公务人员的使命感和责任心，切实履行自己的义务，加强业务学习，提高执政能力，农村地区不同于城市，很考察公务人员的实践能力，因此学习农业的相关知识也至关重要。三是要重视制度建设，引进竞争机制，完善公务员的考评制度，并明确奖惩制度，以提高公务人员的工作效率。基层公务人员的素质直接决定了了上级决策、国家政策的贯彻落实;直接影响了农村地区经济发展的水平和农民的生活质量，因此提高基层公务人员的素质是保障农村基本公共服务有效供给的重要前提。

　　注释：

　　赵海艳.黑龙江省农村基本公共服务供给机制创新研究.北方经贸.2013(11).37-39.

　　张绍波、徐凤江、崔光成.黑龙江省农村基本公共服务现状调查研究.齐齐哈尔医学院学报.2013(16).2428-2429.

　　陈振明.公共管理学.北京：中国人民大学出版社.2005.85-89.

　　李朝英、王海衛.完善黑龙江省农村基本公共服务供给机制的对策建议.黑龙江对外贸易.2010(4).8-9.

　　黎民.公共管理学.北京：高等教育出版社.2005.67-71.

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