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摆脱农村贫困:可持续生计分析框架的解释与政策选择

职称驿站所属分类:农业经济科学论文发布时间:2020-05-13 08:45:28浏览:1

如何实现稳定且可持续脱贫,是实现脱贫攻坚战役全面胜利的关键。在可持续发展的背景下,解决“贫困难题”,需要全面分析贫困成因,为贫困人口可持续脱贫与发展创造基本条件。

   内容提要 如何实现稳定且可持续脱贫,是实现脱贫攻坚战役全面胜利的关键。在可持续发展的背景下,解决“贫困难题”,需要全面分析贫困成因,为贫困人口可持续脱贫与发展创造基本条件。英国国际发展署提出的可持续生计分析框架为分析贫困成因和贫困治理提供了重要的思路。根据可持续生计分析框架,受外部脆弱性环境、贫困个体主观能动性和生计结果负反馈的制约,农村贫困人口脆弱性较大,生计资本相对匮乏,生计策略趋于简单和保守。因此,为帮助农村贫困人口摆脱贫困,需要从个体及外部环境着手,推动政策和制度变革,创造脱贫内生动力激发机制与外源动力机制,帮助贫困人口提升生计资本,提高其抵抗脆弱性风险的能力,改善生计结果,实现可持续脱贫。

  关键词 农村贫困 脱贫 可持续生计分析框架

  〔中图分类号〕F30 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447—662X(2020)04—0113—08

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  《北京农业》紧紧围绕北京市农委、北京市农业局的中心工作,围绕“三农”,宣传党的方针政策、推广农业先进技术、普及农业科技知识、传递农民致富信息、报道北京都市型现代农业的新举措、新模式和首都新农村建设的新典型、新经验;为种子经营者提供决策参考、行业信息、产品供销服务,为种业企业构建更宽阔的媒体平台;为广大农业科技工作者提供发表科研论文的园地。

  一、问题的提出

  贫困是一项困扰世界发展的重大难题。作为世界最大的发展中国家,我国贫困问题突出,尤其是在我国农村地区,贫困问题的解决更是一项长期而艰巨的任务。消除贫困、实现共同富裕,是社会主义制度的本质要求,也是全面建成小康社会的迫切需要。

  2018年末,我国农村贫困人口约有1660万人,较上年末减少1386万人。相较2012年,我国贫困人口累计减少了8239万人,贫困发生率由10.2%下降到1.7%,脱贫攻坚取得了实质性进展,不仅促进了我国经济与社会的发展,也为推动全球减贫事业发展作出了重大贡献。但随着减贫进程的不断推进,减贫的可持续性受到巨大挑战,贫困减缓的速度有所下降,局部地区还出现贫困人口绝对数和相对比例增加的情况。扶贫开发的难度和艰巨性在不断加大,如何实现稳定且可持续的脱贫,使贫困人口彻底摆脱贫困陷阱,是实现脱贫攻坚战役全面胜利的关键。

  对于反贫困问题的研究离不开对于贫困内涵及致贫原因、致贫机理的探讨。目前,关于贫困与反贫困问题的研究主要从贫困人口个体论和环境原因论两种视角分析了贫困的成因。

  早期对于贫困成因的解释趋向于从贫困人口自身的主观能动性与人力资本、社会资本的状况分析贫困出发,认为贫穷的根源是由于个人行为的不适当或缺乏生产性行为,即贫困是由于消极的人生观和生活态度或人力资本的缺失从而导致其在市场竞争中处于劣势地位造成的,强调通过人力资本投资提升劳动力商品化水平,从而帮助贫困人口摆脱贫困。随着对贫困问题的深入研究,人们开始发现贫困的产生不仅与贫困人口自身的局限有关,自然资源的贫乏、资本的短缺以及国家整体经济和社会制度等外部环境都会导致贫困的发生。贫困个体和环境原因论为我们分析贫困问题提供了重要的视角,但这些理论仅从个体或环境等单一维度探讨了贫困形成机理以及反贫困的举措。实际上,这两种视角并非相互矛盾,而是可以相互补充的。在实践中,贫困的成因往往较为复杂,经常是多种因素共同作用的结果,这些致贫因素既可能包含个人因素,也可能包含自然、经济、社会、体制、文化等宏观结构性因素。因此,在可持续发展愿景下解决“贫困难题”,需要全面分析贫困个体发展目标与需求,分析贫困个体与外部环境、社会结构相互建构过程中的互动,为贫困地区及贫困人口可持续脱贫与发展创造条件。本文将从生计角度出发,根据可持续生计分析框架的研究思路,对我国农村贫困人口的贫困原因进行深入归纳和分析,同时提出进一步破除贫困陷阱的相关政策与建议。

  二、贫困的解释与干预:可持续生计分析框架

  阿马蒂亚·森认为,贫困不仅仅是指收入贫困,更是指能力的匮乏、权利的缺失,贫困的根源在于个体能够充分利用资源实现自我发展的可行能力的不足。因此,对于贫困的治理,不仅要关注收入等物质的获得,还应重视增强人们的发展能力。在森对于貧困性质理解的基础上,英国国际发展署(DFID)提出的可持续生计分析框架(SLA)(如图1所示),从贫困人口个体视角和外部环境视角揭示了影响贫困的多维度因素,阐明了在政策与制度背景下,处于脆弱性环境下的贫困人口如何利用自身的生计资本实现不同的生计策略,进而导致不同生计结果,为呈现贫困人口致贫因素和扶贫策略提供了新思路。Scoones认为,一个完整的生计系统包括能力、资产以及维持生活所必须的活动。可持续生计是指在不同的环境下,人们根据自身能力对其所拥有的资产进行组合,以实现自身资产的持续利用和家庭福利的持续增长的持续性的生计状态。构成生计的核心要素包括脆弱性、生计资本、结构和过程转变、生产策略、生计结果五个方面的内容。

  图1 可持续生计分析框架

  脆弱性指人们所面临的风险性环境,包括外部冲击、社会主要趋势以及周期性因素等外部环境因素的影响。外部冲击包括自然灾害的冲击、人身健康的冲击以及家庭事件冲击等。社会趋势包含人口与资源变化趋势、政策与经济趋势等,对于人们生计策略的选择有着重要的影响。周期性因素更具有规律性与循环性,包括生产、就业机会等因素的周期性变化。

  生计资本是生计选择的基础。人力资本作为实现生计目标的基本要素,取决于劳动力的数量和质量。社会资本是指帮助人们实现生计目标所需要的社会资源,包括社会网络状况、社会组织参与以及社会合作关系三个方面。自然资本是描述用于生产的自然资源的存量,它对于依赖自然资源获得生计的人们来说非常重要。物质资本是维持人们生计活动所需要的基础设施、生产工具等。金融资本是用于消费和生产的金融资源,如储蓄等。

  生计策略是家庭为获取收入、改善贫困状况,基于自身家庭资源禀赋而选择的系列生计活动,既包括农业生产活动,也包括以非农就业为主要形式的生计多样化活动。

  生计结果是生计策略的成果和产出,它包括收入、家庭福利的增加,脆弱性的降低,食物安全性的提高以及自然资源的可持续利用等。

  在以政府为代表的公共部门和以商业组织、社会组织等为补充的私人部门的组织结构下,政策、文化等因素为公共部门执行机构提供了行动的框架,时刻影响着公共部门和私营部门的运行方式。结构和过程的转变不仅决定了贫困人口获取资本的机会,还影响着其抵御脆弱性环境的能力,以及其能在多大程度上将生计资本转化为生计结果,采取何种生计策略使生计资本得到更有效的利用,最终达到可持续生计目的。

  在运用可持续生计分析框架时还应遵循如下原则:(1)从农户或者社区等微观、中观视角出发,全面、动态地进行分析。(2)从个体所拥有的能力分析出发,而不是从需求分析出发。(3)坚持内、外两条逻辑主线。从内部而言,生计资本、生计策略以及生计结果构成了生计分析的主体要素;从外部而言,脆弱性环境是导致贫困的重要原因;结构和过程转变则为贫困治理提供了方案。(4)坚持环境、经济、社会和制度等多维度分析。

  三、农村贫困的外因:脆弱性环境

  1.外部冲击与农村贫困

  脆弱性与自然灾害的冲击有着密切的联系,经济政治力量薄弱的群体抵御自然灾害冲击的能力最弱。我国自然灾害多发生在贫困地区,尤其在西部复杂地理环境地区,地震、泥石流、沙漠化、水土流失等灾害是导致贫困和返贫最主要、最直接的原因。自然灾害的冲击对贫困家庭生命财产、农业生产活动、社会基础设施等造成的损害,会直接影响家庭收入,影响贫困人口缓解冲击的资产、健康等手段,抑制家庭的可持续发展能力。

  疾病等所导致的健康冲击也是导致贫困的重要原因。重大疾病的冲击使农村贫困人口面临着沉重的医疗负担,同时,疾病冲击导致的患病成员人力资本以及照顾者时间资本的降低,会在短期内造成家庭健康人力资本和收入的下降,导致家庭物质资本积累和人力资本积累减少,会影响农村贫困人口家庭的长期收入水平,进而可能使家庭陷入持续的贫困。

  此外,农村家庭生活中多发的如建房或买房、婚丧嫁娶、子女上学等活动,也会增加其陷入贫困的可能性。

  2.社会趋势与农村贫困

  近年来,受国家生态保护趋势的影响,农户对自然资源的利用受到了限制。禁耕、禁伐等生态保护政策切断了部分农户的主要生活来源,加之生态补偿政策滞后或补助标准不合理、林业产权关系模糊等政策性原因,使主要依靠自然资源生存的贫困农户生计资本与生活水平下降,成为“生态贫民”。土地是农户农业生产和生活的重要保障,是农户就业和养老的最后防线,而诸如征地政策等,会导致失地农户生活福利水平、经济状况、心理状况等都比征地前恶化。

  随着我国城镇化进程的发展、城镇用地需求的增加,农民面临着土地被剥夺状态下的“失地”与“失业”的双重风险,加之社会保障与社会福利补贴的匮乏,极易使失地农民陷入既非“市民”又非农民的两难境地,陷入贫困。

  人口老龄化趋势导致的农村务农劳动力严重老化,不仅导致了农业生产效率下降,也使生活照料等需求与成本快速增加,家庭生活支出快速增长,加剧了家庭贫困的可能性。随着我国农产品贸易自由化政策的推行,贸易自由化的冲击使农村贫困人口依靠种植业收入改善福利的可能性受到抑制。而社会转型背景下,农村人口从以农业经营为主的生计方式转变为以劳动工资为主的生计方式具有相当长的周期性,农村人口结构性贫困现象也因此具有长期性。

  3.周期性因素与农村贫困

  农产品受生长周期较长、生产季节性强的影响会产生较大的价格波动,而以种植业为生的贫困农户对于农产品价格波动的反应更为敏感。农产品价格波动导致的市场供求失衡,会导致农产品价格下降,影响农村贫困家庭农业收入,从而加剧贫困。在經济全球化背景下,受全球范围内周期性的国际经济危机和世界经济增长减速的影响,农产品价格会持续下行,农业收入也连续下降。当面临金融危机的冲击时,受教育程度较低的农村非农就业劳动力更容易遭受失业,经济危机对贫困地区农村劳动力转移带来的巨大冲击,导致就业的不稳定和工资收入的下降,将会增加贫困人口的返贫风险和脱贫难度。

  四、农村贫困的内因:匮乏单一的生计资本与简单保守的生计策略

  在分析贫困人口的脆弱性时不仅要考虑到不同群体面对特定冲击、趋势和周期性的程度,还要认识到他们的生计对于这些脆弱性因素的敏感程度与恢复能力。家庭所拥有的生计资本及采取的生计策略会直接影响到贫困人口抵御脆弱性冲击的能力。

  1.匮乏的生计资本

  在偏远落后地区,农户更多依赖自然资本维持生计,自然资本中的森林资源、野生食品、牲畜饲料等是农村贫困人口获取生存产品的重要来源。贫困地区往往自然资本禀赋较差,农户获取资源的能力也十分有限,以对于农户有着举足轻重作用的耕地为例,家庭人均耕地面积小且分散,土地生产力低下,明显制约了农户生计水平的提高。

  人力资本是生计活动的基础。农村贫困家庭中往往老人、儿童和学生的比重较高,劳动力缺乏。由于医疗支付能力较弱,农村贫困人口中“因病致穷”或“因病返贫”现象较为普遍。农村职业教育和劳动力培训比较薄弱、受教育水平普遍偏低、专业技能的缺乏,使农村贫困人口面临着“就业难、发展难”等生计可持续发展困境。更有甚者,在因学致贫、因学返贫的负激励下,部分家庭为了回避风险,降低教育投资,乃至切断教育路径,劝诫子女弃学打工“变现”人力资本,家庭教育投资不足严重制约了子女的人力资本积累,进一步加剧了代际贫困。

  对于农村贫困地区而言,生产工具等物质资本的匮乏、公路建设及通讯设施等物质资本的落后,使贫困人口获取信息、进行劳动力迁徙的能力都大大减弱,农村贫困人口扩大农业生产经营规模的积极性也较低。部分地区为了改善基础设施状况,以集资建设的名义,摊派基础设施建设的费用,更是导致贫困人口的贫困恶化的重要原因。

  農村贫困人口普遍缺乏可流动的金融资本,获取信贷的能力也普遍较低,金融借款可及性较差,很难从正规金融机构进行融资,在不完善的农村金融市场下,贫困人口拥有的金融资本无法得到很好的配置。

  农村贫困人口社会资本往往局限于亲缘与地缘网络,流动性较差,交往圈子固化,因此很难得到异质性的社会资本,其依靠社会资本而获得的回报率也相对较低。另一方面,由于家庭条件差,贫困家庭往往无力承担网络交往中的必要成本,长此以往,其从社会网络中获取的社会资本也越来越少。

  2.简单保守的生计策略

  在偏远落后的农村贫困地区,贫困家庭更多依靠以自然资源为基础的生产来维持生计,主要生计活动集中于农林作物生产的农业生产经营活动上,外出务工相对较少。较低的农业生产率和土地的分散化,使大多数农户依然进行自给自足式的传统农业生产,相对于经济作物的种植,贫困农户多选择进行稳定的水稻和小麦等粮食作物的生产。以老年人为主的农村贫困家庭会更多选择通过务农来维持晚年生活,生计策略更为简单保守。

  非农生产经营活动不仅是农户获取收入的重要方式,也是农户规避风险的重要手段。在非农经营方面,贫困家庭倾向于选择采取本地打工的保守型策略,但劳动力市场的缺失带来的非农就业机会的匮乏使贫困地区人口只能选择外出务工以谋求家庭收入的增加。农村贫困人口就业机会的获取较为困难,不得不依靠自身寻找门路或是依靠亲朋好友介绍来外出就业。外出务工者多为文化程度相对较高的中青年男性,而年老的和文化程度较低的劳动力(包括多数妇女)大多留在农村从事农业生产。

  五、贫困的恶性循环:生计结果对生计资本的负反馈

  农户生计资本与生计策略的差异会导致个体之间生计结果的差异。而生计结果实际上构成了农户未来生计空间开拓的主要基础,会反作用于生计资本,制约着未来的生计策略和生计结果,影响新一轮的生计循环过程。

  1.家庭福利

  对于贫困人口的研究,不仅要关注其可行能力,还要关注其主观福利感受。总的来说,家庭福利的增加表现为家庭成员主观幸福感的增长,农村人口可获得的社会和个人支持能够显著增加其家庭幸福感。对于农村贫困人口而言,贫困状态下就业、迁移与流动机会的匮乏所导致的民主参与权、社会信息知情权、表达个人意愿的公民权的丧失,使其社会参与积极性不高,社会资本匮乏,阻碍了贫困人口的家庭幸福感的增加。消极的人生观和生活态度贫困人口陷入“自我设限”的藩篱,扼杀了他们行动的欲望和潜能,“心理贫困”削弱了贫困人口获得自然资本、社会资本、人力资本的能力,会造成贫困的代际传递。

  2.食物安全性

  食物的安全性是生计活动的根本保障。对于许多贫困人口而言,足够的食物是其主要的生计目标,而食物获得的不稳定性则是脆弱性的核心因素,贫困人口由于食物安全性造成的营养不良等状况会使他们陷入贫困或难以摆脱贫困。目前,大多贫困人口营养结构还不太合理,在经济压力下,对食物投资的不足,会造成营养不良、健康状况差、疾病预防能力差,也会降低贫困人口谋求各类资本的能力,降低了劳动生产率。

  3.自然资源利用

  农村贫困人口由于资本相对匮乏,更多依赖生态环境获取资源,对生态环境的不利影响也相对较多,而生态环境的失调、资源的贫乏,又进一步加剧了生活在这一地域农户的贫困程度。为弥补生态环境破坏所采取的生态政策将会直接导致农村贫困人口实际耕地面积的减少,如退耕还林工程,会使部分退耕农户农业和林业发展受限,从而导致粮食的减产和收入的减少,直接影响到家庭生计。此外,在部分贫困地区,由于对资源的利用不当,环境恶化导致的因病致贫的情况非常突出。因此,贫困状态下对于自然资源的过度利用将会反作用于贫困家庭的生计资本,为代际贫困埋下隐患。

  六、农村贫困的治理:成效与不足

  1.治理成效

  扶贫工作长期以来一直受到我国政府的高度重视,自从上世纪80年代成立专门的扶贫机构实施大规模的扶贫计划以来,扶贫工作就被纳入到政府正式的科层体制之内并开始逐渐走向制度化。精准脱贫阶段最为显著的特点就是全社会动员和“五级书记挂帅”的行政保障体制。国家最高领导人将扶贫作为亲自挂帅的重要事项,通过五级书记负责将脱贫目标转化为发展的优先目标,超越官僚机构的约束实现了各种资源的统筹。同时,在特定的国家社会融合机制下行业和社会也顺应国家意志广泛地参与到了扶贫开发中,扩大了基层执行主体的赋权和参与过程。

  进入精准脱贫攻坚阶段,扶贫开发政策更体现出了以人为中心、可持续性的特征。为了加快农村贫困人口脱贫和生计发展,政府主导实施了农村低保制度、农村大病救助和两免一补等政策性补贴项目,出台了包括整村推进、产业化扶贫、劳动力培训转移、移民搬迁等在内的一系列扶贫开发政策,扶贫开发任务已从以解决温饱问题为主要任务的发展阶段逐步转入巩固已有成果、加快脱贫致富步伐、增强自我发展能力、改善生态环境的可持续发展阶段,有效改善了贫困地区基础设施和经济发展环境,使贫困地区收入和消费快速增长,提高了贫困地区人口在市场、就业等各方面的机会和能力。

  2.存在的不足

  现有的扶贫治理模式,在实践层面呈现出运动式治理的特点,虽然能够在短期内动员大量资源与社会力量投入到扶贫领域,“集中力量办大事”,但另一方面则具有临时性、不可持续的劣势,导致有的地方扶贫工作急于求成,甚至带来了“逼民致富”“精英捕获”等一些负面效果。此外,在现代市场运行模式下,公司加农户合作社等往往会演化为强势群体获益的组织形式,使扶贫政策和项目对收入分配的缓解作用并不能平等地被农村贫困人口享有,真正弱势的贫困人口受益有限。

  从政策和制度实践来看,产业扶贫实践中容易出现贫困户能力不足而导致产业选择悖论、社会机会挤压,造成扶贫主体缺失与目标异化以及发展能力排斥,引发贫困农户市场化困境等问题。开发式扶贫政策多是以物质资源开发为核心,而忽视了人力资源的开发和塑造,就业援助政策空缺。行业扶贫和社会扶贫中实物救助模式可能会让一部分受助对象产生“等、靠、要”思想,脱贫致富的主观能动性大大降低,造成“越扶越穷”的后果。移民搬迁政策等会使贫困人口原有生计资本受损,直接降低了家庭的自我发展能力,极易陷入次生贫困以及短暂性脱贫后又返贫的境地。现有的农村社会保障制度虽然在一定程度上减轻了农村贫困的经济负担,但自付费用仍然超过了大部分居民的承担能力,社会保障制度的兜底作用十分有限。现阶段的农村贫困问题与人口老龄化、农村家庭养老负担加重和农村生态环境脆弱程度累积等条件相伴相生并不断加剧,呈现系统性的特征,依靠单一的扶贫手段很难实现既定的目标。

  七、化解我国农村贫困问题的政策选择

  解决贫困问题,实现可持续脱贫,需要遵循可持续生计原则,帮助提高贫困人口自我发展能力,提升贫困人口生计资本,改善贫困人口生计策略,构建适应新形势的扶贫新机制。

  1.完善社会保障与保险制度,提升贫困人口抵抗脆弱性风险的能力

  应逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入,进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系,为贫困人口基本生活提供保障。建立多重医疗保障体系,完善新农合、基本医疗、大病保险、医疗救助健康扶贫体系,减少因病致贫、返贫情况的发生,斩断“贫病”恶性循环。此外,还应进一步扩大农业保险覆盖范围,加快建立农业保险和巨灾风险分散机制,强化其风险分担功能,降低农户的脆弱性,减少因灾致贫现象的发生。

  2.改善家庭生计资本,提高农村贫困人口自身的发展能力

  应加大对贫困地区基础教育投入力度,减少贫困家庭教育边际成本,防止因学致贫和贫困的代际传递。此外,还应加强对农村贫困人口的职业技能培训,根据农户不同需求开展农村生产技术或就业技能培训,提高其信息获取、风险预判、经济决策、专业技术等脱贫能力,增强贫困农户的自我造血功能,提升贫困家庭人力资本。改变帮扶方式,完善生产奖补、以工代赈、劳务补贴等政策实施方式,激发贫困人口的积极性,引导其积极参与到脱贫致富的行动中来,让贫困人口在参与中获得“获得感、幸福感和满足感”,防治贫困的代际传递。

  3.开展多元主体合作,改善农户生计策略

  应针对贫困人口发展特点,支持家庭开展多种经营模式。让农村贫困人口在立足自身农业生计的基础上,促进农业适度规模经营。对于人力资本匮乏、劳动力欠缺的家庭,扶植其开展如特色手工业、文化产品等适合年老及留守妇女经营的特色产业经营模式。让贫困人口充分发挥自身生计优势的同时,开展多样化生计活动,改善生活。鼓励企业、农业生产经营主体吸纳贫困劳动力就近就地務工。鼓励和支持劳动密集型企业等社会力量在有条件的贫困村建设就业扶贫车间,为贫困人口提供就业机会。

  4.构建适应新形势的扶贫新体制

  面对脱贫攻坚进入决胜阶段以及2020年现有扶贫标准下贫困人口全部脱贫目标即将完成的新形势,积极构建适应新形势的扶贫新体制。推动扶贫工作从运动式治理向常规化、制度化治理转型,探索建立涉及法律、民政、教育、医疗、卫生等多个部门共同参与、协同治理的有效机制,出台一系列以社会服务数量和质量均等化为重点的城乡一体化的扶贫战略和政策,实现扶贫的系统化与可持续发展。

《摆脱农村贫困:可持续生计分析框架的解释与政策选择》

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文章名称:摆脱农村贫困:可持续生计分析框架的解释与政策选择

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