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农业碳汇交易之法律问题探究

职称驿站所属分类:农业经济科学论文发布时间:2021-08-31 09:03:43浏览:1

经核证的农业碳汇量能够抵销控排企业部分经核查排放量,缓解能源、工业行业的减排压力。同时,农业碳汇交易能够激励农业系统积极减排增汇,助力中国早日实现“碳中和”愿景。从法学视角审视中国农业碳汇交易

   [摘 要]经核证的农业碳汇量能够抵销控排企业部分经核查排放量,缓解能源、工业行业的减排压力。同时,农业碳汇交易能够激励农业系统积极减排增汇,助力中国早日实现“碳中和”愿景。从法学视角审视中国农业碳汇交易,为推动其发展,应当尽快出台农业碳汇交易的法律法规,规范农业碳汇发展;开发农业碳减排方法学,加快从方法学到项目的转换;完善对农业碳汇交易过程的监督管理。

  [关键词]农业碳汇;碳汇交易;环境法;气候变化应对

内蒙古农业科技

  《内蒙古农业科技》是内蒙古农业科学院和内蒙古农学会主办的农业综合性期刊。该刊创刊于1973年,本刊面向全国,体现内蒙古自治区特色农业,主要报道农业科技成果、学术论文、研究报告、调查报告、农业综述、丰产经验、先进技术、现代农业科技知识和国内外科技新动态新成果等。

  控制温室气体排放、应对气候变化是全球共同面临的问题。2020年9月,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出,要提高国家自主贡献力度,争取在2060年前实现碳中和。①这一目标意味着中国需要改变传统高能耗的经济发展方式,提高能源利用效率,减少碳排放;同时还需要大力发展碳汇,增加二氧化碳的吸收与固定。2016年5月,《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)秘书处对138个国家提交的自主贡献承诺(intended national determined contributions, INDC)调查显示,其中有74%涉及农业。②实际上《京都议定书》确定了六类限制排放的温室气体,其中甲烷、氧化亚氮等主要由农业生产活动释放。

  本文关注狭义的农业碳汇,即农业领域的种植业和畜牧业碳汇。碳中和愿景的设定,为农业碳汇发展提供了难得的机遇,《全国碳排放权交易管理办法(试行)》也为衔接碳汇交易与碳排放权交易市场搭建了平台。对农业碳汇的客体进行研究,将为处于初创时期的农业碳汇交易实践提供必要的理论支持。

  一、农业碳汇交易制度的概念与范畴

  (一)农业碳汇的基本概念

  农业碳汇交易制度是以经核证的农业碳汇量(或碳减排量)为中心而构建的市场机制。农业生产活动是重要的碳排放源。根据《中华人民共和国气候变化第三次国家信息通报》,农业碳排源主要有五类:动物肠道发酵甲烷排放,粪便管理甲烷和氧化亚氮排放,稻田甲烷排放,农用地氧化亚氮排放,农业废弃物田间焚烧的甲烷和氧化亚氮排放。①2010年中国温室气体总量中,农业活动共排放8.28亿吨二氧化碳当量(carbon dioxide equivalents,CO2e)。在不考虑土地利用、土地利用变化和林业的情况下,农业活动的温室气体排放量占排放总量的7.9%。②《联合国气候变化框架公约》中将“汇”定义为:从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制等。③由此,农业生产系统从大气中吸收二氧化碳,或减少甲烷或氧化亚氮等温室气体排放的活动、过程或机制被称为农业碳汇。④碳汇量通常用每年每吨二氧化碳当量来表示。二氧化碳当量为所有温室气体排放提供了一个共同的衡量标准,并根据其全球变暖潜力,将温室气体转换为二氧化碳当量来计算。在自然科学领域,农业碳汇的指向内容是“净碳汇”,是农业系统吸收二氧化碳的总量扣除农业生产过程中碳排放量之后剩余的净值。净碳汇大于0,说明整个农业生态系统呈现“碳汇”状态。⑤在农业碳汇交易制度中,“农业碳汇”的概念与前述略有不同,其指代的是额外释放的碳排放空间。更具体而言,农业碳汇是以划定边界的农业系统当下的碳排放量为基线,通过减排、增汇措施在总量上实现同比碳排放负增长,即系统整体实现碳汇。农业碳汇可以通过两种途径实现:一是减少碳排放,产生“碳减排量”;二是增加二氧化碳的吸收、固定或封存,产生“碳汇的增量”。“碳减排量”与“碳汇的增量”具有质与量的统一性,都会最终增加额外的碳排放空间。⑥目前,中国主要在农业种植(土壤固碳)、农副产品综合利用以及禽畜粪污循环利用领域积极推动农业减排增汇。⑦在大气中碳排放空间充足的条件下,碳汇并不具有特殊价值,但是在气候变化威胁以及全球共同应对气候变化的背景下,碳排放空间成为紧缺利益,因此,在客观上增加这一环境容量的碳汇很有价值,也成为受法律保护的利益。

  (二)农业碳汇交易制度

  1.农业碳汇与碳排放权交易市场的衔接

  经核证的碳汇量在法律上被认为是碳信用(carbon credits)的一种,⑧是市场参与者通过基于项目的减源增汇而获得权威机构签发的量化指标。⑨以目前碳交易市场的产品为例,碳信用大致可以分成两类:一是配额(allowance)。目前中国的碳排放权交易市场即主要是基于配额的碳交易市场——控排企业从政府处免费获得一定量初始碳排放配额,在生产活动中剩余或不足的额度可以通过碳排放权交易市场进行交易。二是基于项目产生的抵销额(project-based offsets),也被称为抵销信用(offset credits)。碳汇交易的对象为后者。项目业主通常需要采用在国家权威机构备案的减排方法学编制项目实施方案,在经过批准后严格实施方案,并开展碳汇计量和监测工作。像这样以农业系统为项目实施单位产生的额外的(以该系统原碳排放量为基线情形)、经过权威机构核查并认证的碳减排量,即所谓的“抵销信用”。当控排企业的实际碳排放量超过允许排放限度(初始碳排放配额)时,企业可以购买碳汇等领域减排项目产生的抵销信用,抵销一部分的碳排放配额的清缴。①这种通过市场机制实现农业系统生态效益价值补偿的途径,即为“农业碳汇交易”。

  2.农业碳汇的产权

  农业碳汇交易的标的是核证减排量(Certified Emission Reduction, CER),是一种有价值的无形物,满足物权客体的相关特征。核证减排量虽然不具有实体,但它具有可感知性,即通过增加大气中二氧化碳的环境容量,能够直接减缓气候变化进程、减轻气候变化对人类活动造成的威脅;核证减排量具有相对的可支配性,项目业主可依自身的意愿对其实施任何行为,包括使用、收益、处分等,并排除任何其他人的干涉;核证减排量还具有可确定性,碳汇项目有边界,项目期间产生的减排量可以为人力测量所确定,符合法律关系中“物”的一般特征。②与碳排放权进行比较,关于碳排放权的权利定性,学界有环境权说、物权学说、新财产权说、规制权说等不同的争议,争议的原因在于碳排放权是一种创设的权利,涉及公共资源的初始分配。③与之不同的是,碳汇并不涉及公共资源的初始分配。从碳汇的核算方式来看,碳汇具备额外性的特点,也即基于项目的碳汇的产生额外扩大了大气中二氧化碳的环境容量,因此对其流通和使用并不涉及对现存公共资源的利用。因此可以认为,尽管碳汇新增的二氧化碳排放空间并非有体物,但是能够为人力所支配,能够作为共有物被不特定多数人享有,可以被认为是“物”。④

  在农业碳汇项目开展过程中,土地经营权人对整个项目的运行进行持续的投资与运营。农业碳汇是基于土地经营权人对土地、农副产品、禽畜粪污等额外进行的正向性行为而产生的,⑤对农作物等附属于土地的资源开发和利用行为具有独立的价值,并开始逐渐脱离土地所有权人的效力范围。⑥农业碳汇作为新型的资源利益,其本身已经与土地资源相分离,因此对于农业碳汇交易产生的收益,应当归土地经营权人所有。换言之,土地经营权人享有农业碳汇产权,应当在法律中被承认。国际惯例对此给予了印证。《京都议定书》及其附属规则规定,在成员国书面授权的情况下,清洁生产机制和联合履约机制下产生的核证减排量和减排单位(ERUs)归项目开发者所有。⑦在中国碳汇项目开发过程中,通常由项目业主选定地区进行某一项目成规模地投资开发,由多个土地经营权人实际开展,因此,基于合同关系又进一步产生项目业主和土地经营权人的权利。

  二、农业碳汇交易的域外经验解析

  根据国际气候变化专门委员会(International Panel on Climate Change,IPCC)的建议,《京都议定书》承认农业碳汇可作为减排信用。鉴于农业部门在温室气体减排中的重要作用,美国部分州和澳大利亚已经开始对经过认证的农业碳汇和碳减排授予信用,并允许其参与国内碳交易。

  (一)美国农业碳汇交易的实践概况

  美国拒绝加入《京都议定书》后,采取自愿减排措施减少本国温室气体排放,然而这些措施并未遏制美国碳排放持续增加的趋势。由于自愿减排措施的失败,以及对气候变化不利影响的担忧,越来越多的美国商业巨头以及各州和地区要求美国采取强制性政策和市场手段应对气候变化。

  2001年,芝加哥气候交易所(Chicago Climate Exchange,CCX)建立,成为北美唯一具有法律约束力的自愿性碳排放权交易市场。CCX内有约400个注册会员,包括公司、政府部门、高校以及农民联盟。在成立初期,有近200个公司主动加入CCX,承诺以1998—2001年的平均排放值为基准,到2010年将其温室气体排放量减少6%。企业根据自身情况提交具体的减排计划,若当年的实际温室气体排放量低于承诺排放量,那么它可以将溢出额度在CCX市场上出售以获取利润,或存入自己的账户之中;未完成减排目标的企业则必须通过购买其他会员出售的减排额或通过农业碳汇等手段进行弥补,但是所购买的碳汇量比例不能超过其目标减排量的一半。由CCX建立的美国自愿碳减排市场认可农业碳汇的价值,并对农业碳汇授予温室气体减排信用[也被称为“抵消信用”(offset credits)或“碳信用”(carbon credits)]。

  CCX的农业碳汇项目较为单一,主要关注土壤碳汇项目,包括保护性耕作、轮作以及退田还林还草等。①使用厌氧沼气池减少牲畜粪便管理中的甲烷排放,也被认可为合格的农业碳减排项目,但是沼气池项目在美国没有被广泛应用。截至2019年1月,全美农场仅有248台厌氧沼气池在运行。②

  农民业主(农民或牧场主)参加CCX的程序较为简单。首先,每个农民必须向汇总人(aggregator)注册。在CCX系统中,已批准的汇总人包括许多农业组织,例如爱荷华州农业局(the Iowa Farm Bureau)和北达科他州农民联盟(the North Dakota Farmers Union)等。CCX市场要求参与交易的农业土壤碳汇项目年碳汇量至少为12500吨CO2当量,这种规模的碳汇量意味着农民需要拥有大约25000英亩的土地,然而实际上很少有农民能够做到。③汇总人的作用是将分散的碳信用额收集、捆绑在一起,形成足够数量的碳信用额,以便在市场上长期、稳定地进行交易。在注册之后,农民业主可以与汇总人或CCX签订合同,按照CCX的要求对土地展开严格的管理措施,且每年报告并证明碳汇项目的进展。④

  CCX的土壤碳汇交易市场主要集中在美国中西部。东北部和东南部农场的土壤碳汇率并没有明确,因此这些地区的农民没有资格注册碳汇项目。美国的研究者已经意识到农业碳信用的巨大价值,不仅承认农业碳汇可以帮助抵御全球变暖,还积极倡导美国的农业部门在各级(州、地区以及联邦)发布监管政策或命令,明确碳汇交易的技术性问题。他们认为:首先,强制性农业碳汇交易市场需要统一的核证标准。美国农业部应该制定专门的核证标准对农业碳信用进行认证与授权,以确保农业碳信用能够在未来的强制性市场中以最高价值进行市场交易,同时还可以向潜在购买者保证碳信用是真实的和可验证的。由于土壤碳的测量技术不同于厌氧沼气池中甲烷还原的测量技术,因此可以针对不同的农业活动制定不同的标准。①2007年,美国环保协会和杜克大学联合发布了名为“杜克标准”的《农业林业低碳经济应用》文件,是全球第一个关于农业碳汇交易的核定标准和操作手册。②其次,农业碳汇交易还需要不断完善技术以测量和监控土壤的碳汇速率,并追踪农业生产活动中其他温室气体(例如N2O和CH4)的排放量和减少量。③CCX曾经委托其科学咨询委员会(Scientific Advisory committee)研究现有数据库,并为东北部和东南部地区建立标准土壤碳汇率。

  CCX自愿性碳排放权交易市场在一定程度上刺激了农业部门固碳减排的积极性,仅2006年1年,农民就依靠农业碳汇创造了约1000万美元的额外收入,并在2008年达到每吨7.35美元的最高水平。但是这一价格并未导致农民和牧场主持续的狂热参与。实际上,碳汇交易对整个碳汇产生过程的要求十分严格。可验证性(verifiability)、持久性(permanence)和额外性(additionality)問题对于农业碳汇交易的成功与否,以及能否最终减少整体温室气体排放至关重要。④可验证性是至关重要的,即碳汇行为必须导致可测量的碳储量的变化。但在实践中,CCX只会监控碳汇行为在合同有效期内是否保持,而并不会验证农民碳汇行为产生的实际碳储量。因此,碳抵销额(碳减排量)是否与实际封存的碳储量相匹配,是值得怀疑的。由于农业碳汇的可逆性特点,碳汇的持久性问题也很关键。假设一个农民或牧场主改变了生产方式或生产体系并由此获得碳汇收益,当他决定改变这种碳汇生产方式时,是否可能释放这部分已经被储存的碳,以及是否需要为这部分碳排放付费,尚缺乏深入的研究。额外性指的是农民或牧场主的碳收益只能来自新的碳汇行为导致的抵销额(减排量),而不能来自已经存在的生产行为或生产体系。这显然存在道德风险,并会催生不良的碳汇开发行为。

  由于美国没有制定强制性减排目标,更没有出台相应的政策或法律保障强制性减排,企业对农业碳信用的需求日渐萎缩,近年来陆续出现交易减少和企业退市的现象,CCX已经名存实亡,美国的农业碳汇交易最终没有呈现出蓬勃发展的势态。但是CCX的实践依然证明了农业碳汇在碳排放权交易中的重要地位,以及完善的法律机制和稳定的碳排放权交易体系对农业碳汇发展的保障和促进作用。美国的经验强调了核证标准和技术监控的重要性,并且提供了一个范式,即单个的农民通过加入联盟的方式,确保自己产生的少量碳汇量能够正常参与市场交易。

  (二)澳大利亚农业碳汇交易的制度与实践

  澳大利亚的农业碳排放在全国碳排放中占比较大,占全国总排放的23%,⑤其农业碳减排对本国的减排计划影响深远。为此,澳大利亚提出自愿的碳抵销机制,允许土地管理者通过改变土地用途或管理来增加碳汇,以赚取碳信用额,参与全国碳排放权市场交易。①与美国不同的是,澳大利亚制定了独立的法律工具以保障农业碳汇交易稳定、长久发展。

  2011年,《清洁能源法案》(Clean Energy Act)参照欧盟模式建立了澳大利亚排放交易计划(Emission Trading Scheme, ETS)。该计划涵盖能源行业、主要工业活动、采矿、国内航运、国内航空、铁路运输和燃料以及废物(2012年7月1日之后被填埋场接受)的非运输性使用排放,几乎覆盖了约50%的澳大利亚排放量。农业、林业、土地利用和垃圾填埋场(2012年7月1日之前接受的廢物)的排放未包括在ETS中。②虽然农业部门暂时未被强制纳入ETS中,但是2011年《碳农业倡议法案》(Carbon Farming Initiative, CFI)规定了抵消机制将农业碳汇与澳大利亚ETS联系起来。根据这一法案,农业碳汇项目一旦经过认证,其减排或吸收的每吨二氧化碳当量都可以作为澳大利亚碳信用单位(Australian carbon credit units, ACCUs)在市场上发行。ACCUs 可以部分抵销控排企业的要求减排量,一些经《京都议定书》认证的ACCUs还可以在国际碳市场上出售。③

  澳大利亚的农业碳汇以项目为基础,并且只有采用已批准的碳汇方法学,项目才有效。能源与减排部长会根据一定的标准决定哪些活动应优先考虑新方法学的开发。其中重要的标准包括能够得到政府其他措施的更好支持,以及与更广泛的政府优先事项保持一致等。④一旦优先次序得以确定,清洁能源监管机构将与行业、潜在最终用户、科学家和技术专家以及减排保证委员会合作开发方法学。碳减排方法学主要集中于减少甲烷排放,虽没有具体列出,但旨在增加土壤中碳固存的项目都可纳入此类。截至2015年,项目一经批准报告期即告开始;2015年之后,项目业主必须首先签订碳减排合同,项目在获得资金后才能开始运行。

  为降低减排项目的参与成本,2015年4月,《减排基金计划》(Emissions Reduction Fund,ERF)对评估方法、项目批准和核查报告进行了简化。最值得关注的是,在ERF下,项目业主可以参与竞标,提前将ACCUs出售给清洁能源监管机构(此时农业碳减排量尚未产生)。⑤清洁能源监管机构根据价格选定竞标者之后,代表政府以固定价格与其签订碳减排合同购买ACCUs,这些合同能够为项目提供有保证的收入来源。自2015年以来,农业碳汇项目产生的ACCUs主要被政府收购,并根据《2011年澳大利亚国家排放单位登记法》转入联邦登记处的特殊账户。在2015—2019年之间,澳大利亚政府已拨付了25.5亿澳元(19.5亿美元)的总预算用于购买农业减排量。⑥同时,ACCUs也可以作为自愿减排量在二级市场(secondary market)上出售。①

  澳大利亚通过这样的机制设计将农业碳汇交易与ETS衔接起来,又通过收益保障激励农业部门减排、增汇的积极性。此外,ERF还鼓励开展汇总项目以减少小规模项目活动的成本,土地部门通过简化项目业主的产权管理来支持汇总。②根据目前的安排,林业和土壤碳汇项目被批准的前提是:项目发起人拥有土地所有权或其他相关产权(例如租赁或碳产权)。但是,由于土地所有者通常不愿意转让产权,项目汇总变得很困难。在ERF项下,为了鼓励项目汇总,项目汇总人仅需证明其已征得土地所有者的同意,即可参与该项目。这些举措将降低土地所有者的感知风险,并使减排项目更具吸引力。

  农业碳汇具有很强的可逆性,储存在植物和土壤中的碳经过火灾或者虫害就会被释放出来,这就要求政府对农业碳汇进行持续的支持和监管。与美国相反,澳大利亚采取政府监管与市场手段相结合的方式,出台专门的农业碳汇法案,为本国农业碳汇市场规划了发展框架,保障了农业碳汇的长久稳定发展。此外,澳大利亚政府提前与项目业主签订碳减排合同,保障业主碳汇项目收益的做法也值得借鉴。

  三、中国农业碳汇交易的立法与实践现状

  农业碳汇交易的顺利开展及其与全国碳排放权交易市场的衔接,离不开法律制度的保障。随着中国生态文明体制改革的深化,农业碳汇交易的顶层设计和实践探索正在逐步铺开。

  (一)农业碳汇交易的政策与法规

  中国碳排放权交易体系已然在构建当中。自2021年1月1日起,中国正式启动全国碳交易第一个履约周期,2225家发电企业作为重点排放单位被率先纳入强制减排市场。根据2016年国家发展和改革委员会(以下简称“发改委”)发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》,全国碳排放权交易市场第一阶段将逐渐涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业。③农林业因为关系民生,且客观阻力较大,暂时未被纳入排放权交易市场的初期建设,而是大多通过基于项目的自愿减排机制参与碳交易。

  中国碳汇项目主要依靠《清洁发展机制项目运行管理办法(修订)》和《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等部门规章的指导与规范。《清洁发展机制项目运行管理办法》针对的是清洁发展机制(Clean Development Mechanism,CDM)项目。碳汇项目需符合国际标准,服务于国家层面国际义务的履行。《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》则是按照中国核证标准,管理并备案可在国内碳排放权交易市场中进行交易的自愿减排量。国家政策鼓励农业碳汇的发展。2011年《“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》曾经提出,积极增加农田、草地等生态系统碳汇;通过改良作物品种、改进种植技术,努力控制农业领域温室气体排放。④2015年农业部会同发改委等部门共同编制了《全国可持续农业发展规划(2015—2030)》,提出通过“建立农业碳汇交易制度”,促进低碳发展。⑤2016年《“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》在推动区域性碳排放权交易体系向全国碳排放权交易市场顺利过渡的同时,提出进一步发展低碳农业、降低农业领域温室气体排放的要求。①

  2020年12月,生态环境部颁布《碳排放权交易管理办法(试行)》,这是中国目前碳排放权交易领域位阶最高、全国统一的综合性碳排放交易法律。该办法第29条规定了抵消机制,即重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量(Chinese Certified Emission Reduction, CCER)抵销碳排放配额的清缴,抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。用于抵销的CCER 应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目。农村户用沼气项目被重点提及。②这一规定为农业碳汇与全国碳排放权交易市场衔接提供了机会和法律保障。

  (二)农业碳汇交易的实践与问题

  鉴于农业碳汇的巨大潜力,已经有学者基于地域农业数据,探索当地发展低碳农业的途径与方向。自20世纪80年代开始,中国在长江三角洲开展了保护性耕作,农田土壤呈现巨大的碳收集效应。③对上海的研究表明,尽管近年来随着耕作面积的不断减少,农田的碳吸收能力逐渐降低;但总的来说,上海农业(种植业)系统依然属于净碳汇,在耕作方式改良的基础上,碳汇能力能够得到进一步加强。④另外,河南、河北、广西等省份均在国家发改委备案了农村户用沼气项目作为清洁发展机制项目(CDM),这表明中国的农业碳汇交易正尝试与国际接轨,以服务于国家层面国际义务的履行。自2015年起,四川省已经全面启动了农村户用沼气CCER项目。⑤相关研究和实践显示,农业碳汇交易已经有了理论和实践层面的前期准備。

  在中国7个碳排放权交易试点的省、市中,只有湖北省实际开展了农业碳汇交易项目。作为全国老工业基地的湖北省,其产业结构偏重,产业层次偏低,节能减排的形势十分严峻。为了实现绿色低碳发展,同时降低减排对本省经济的冲击,湖北省政府发布的《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》率先将CCER纳入碳排放权交易体系中。⑥随后,湖北省发改委发布的《省发改委关于2016年湖北省碳排放权抵消机制有关事项的通知》明确了农业碳汇被包含在内,⑦符合《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》第21条规定条件、⑧在国家发改委“减排量备案”程序中完成备案的农村沼气项目产生的减排量,可用于抵消湖北省控排企业的碳减排量,具体由湖北省发改委作为中间机构,符合条件的项目业主可以向发改委申请出售自愿减排量;湖北省发改委受理申请材料后进行审核,对符合条件的减排量予以登记;拟使用减排量抵销的控排企业,在年度履约截至目前在国家注册登记簿内提交在湖北履约的注销申请,并向省发改委提交确认注销申请表。①截至2019年,湖北碳市场实际用于履约抵销的农业碳减排量约为107万吨,实现经济收益超过1600万元。②

  作为全国唯一的农业碳汇交易案例,湖北省在实践中积累的经验和存在的问题值得重点关注,能够为全国农业碳汇交易制度提供构建与完善视角。

  首先,农业碳汇交易领域缺少针对性立法并且规范层级较低。在农业碳汇交易针对性立法缺位的情况下,湖北省农业碳汇交易主要依靠省发改委出台地方文件引导行政区划内的碳汇交易。中国已在多个省市开展农村户用沼气项目,截至2015年,全国户用沼气达到4193.3万户,各类型沼气工程达到110975处。③全国农村沼气可形成的年减排温室气体约为4622万吨二氧化碳当量。④完备的农业碳汇交易法律法规能够指导农业碳汇的有效利用,保障农业碳汇与碳排放权交易市场的有机衔接,使已产生的减排量经过核证转化成碳信用,从而获取经济与环境的双效收益。

  其次,农业碳减排方法学较少。成熟的农业碳减排方法学是碳汇交易的技术前提和项目基础。梳理中国十二批减排方法学备案清单,农业领域备案的减排方法学仅有13项,且绝大部分为禽畜粪便管理减排方法学,农田减排方法学共3项。随着可持续农业与应对气候变化政策的进一步协同,中国开展了大量具备方法学提炼与项目开发基础的绿色农业模式试点和气候智慧型农业技术试点。根据农业农村部的数据,示范项目区内单位面积氮肥用量减少约10%,土壤有机碳含量提高了10%,5年累计实现固碳减排约13万吨二氧化碳当量。⑤以湖北省为例:湖北省被选定为气候智慧型农业推广示范区,目前正在开展虾稻共育生态农业,以及研发让牛、羊等牲畜食用易消化、排气少的饲料等解决农业碳排放高的技术方法。⑥这些可持续农业技术方法在减排、增汇方面具有极大的潜力,辅以数字农业累积的大量相关农业数据,若能将其开发为农业碳减排方法学,便能在进行可持续农业试点的同时开展农业碳汇项目,将已经实现的碳减排转化为经济与生态双重效益。

  再次,农业碳排放标准和碳减排核算方法有待完善统一。目前,尽管《国家温室气体自愿减排方法学备案清单》涵盖了多种农业碳减排方法学,但是成功转化成碳汇项目并获得核证减排量的,却只有家庭/小型用户应用沼气/生物质产热减排方法学,⑦以至于在《全国碳排放权交易管理办法(试行)》中,只有农村户用沼气可与林业碳汇、可再生能源并列作为可用于抵销的CCER来源。①根据湖北碳排放权交易中心的数据,湖北省签发的CCER项目也大多是农村户用沼气项目以及生物质能发电项目。②究其原因,主要在于沼气与生物质产热项目产生的碳减排量相对比较容易核算。由于农业碳排放源的多样性,且中国农业碳排放相关标准较为零散,农业碳排放的核算十分困难,可操作性较差,③在一定程度上制约了农业碳汇的发展。

  四、构建和完善中国农业碳汇交易制度的进路

  中国农业碳排放体量巨大,发展农业碳汇能够减轻工业领域的减排压力,能够完善碳排放权交易市场的建设,助力中国更好、更快地实现碳达峰目标和碳中和愿景。因此,应当尽快出台农业碳汇交易的法律法规,规范农业碳汇发展;开发农业碳减排方法学,加快从方法学到项目的转换;完善对农业碳汇交易过程的监督管理。

  (一)构建农业碳汇法律框架

  梳理中国碳排放权交易领域的法律框架可知,直接规定农业碳汇的法律文件几乎无处可查。2020年10月,旨在规范整体碳排放权交易体系的《〈全国碳排放权交易管理办法(试行)〉编制说明》,明确提出通过抵消机制加强农业碳汇与全国碳排放权交易市场的联系,为中国开展农业碳汇提供了法律支持。④为实现碳中和愿景,保证农业领域充分发挥减排、增汇潜力,亟需一套完整的法律框架支撑农业碳汇交易市场有序进行。在已规定农业碳汇项目产生的CCER可参与全国碳市场交易的前提下,应当在农业碳汇领域进行制度呼应,出台《农业碳汇交易管理办法》,对参与主体、核证程序、交易规则和监督管理等内容进行详细规定,并与《清洁发展机制项目运行管理办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《碳排放权交易管理办法(试行)》相配合,共同引导农业碳汇项目的开展与运行。

  农业涉及民生问题,如何在鼓励农民积极参与碳汇交易的同时确保农民的经济利益,即如何实现减排与扶贫的“双赢”目标,需要对农业碳汇交易作出特殊规定。因此,《农业碳汇交易管理办法》需要对农业减排方法学、碳汇项目以及核证减排量等作出特别规定,尽可能简化项目的申报、监测、评估与核准程序,降低农业碳汇的参与成本。为刺激农民业主的积极性并降低其投资风险,還可以在《农业碳汇交易管理办法》中规定“核证减排量全额保障性收购”制度,全额收购农业碳汇项目产生的核证自愿减排量。鉴于中国已有权威部门充当中间机构保障碳汇交易安全的实践,澳大利亚的经验具备移植条件,地方发改委可以与项目业主提前签订碳汇购销合同,预付一定比例的资金,帮助农业碳汇项目顺利开展。

  此外,鼓励各地以湖北省为样板,根据行政区域内实际情况,自行探索、积极出台指南、规划等引导地方农业碳汇交易市场。在条件成熟后,还应当在《民法典》中对农业碳汇进行规定,以便其安全地参与金融市场。

  (二)开发农业碳减排方法学

  农业碳汇交易立足于碳汇项目,尤其是碳减排方法学的开发。开发农业碳减排方法学,不仅能够实现真实的、额外的、可测量和可核查的减排量,而且能够实现经济、社会和环境的协同效益,对于农业碳汇交易的成功至关重要。目前,方法学的欠缺和不足是制约许多国家开展农业碳汇交易、发展可持续农业的潜在障碍,中国也不例外。借鉴澳大利亚减排方法学开发优先标准的思路,其中“与更广泛的政府优先事项保持一致”标准可以作为借鉴。中国碳中和愿景的实现需要农业碳汇的助力,同时,农业碳汇与中国长期以来推行的可持续农业、绿色农业、数字农业等在实现路径上具备高度的一致性,因此开发操作性强、可实现的碳减排方法学势在必行。

  在开发农业碳减排方法学时要注重其可实现性,在制度建设初期阶段应当着重开发具有较好工作基础、具备推广条件的方法学。中国的可持续发展农业在固碳减排方面已经取得初步成效,客观上建立了节能减排的农业生产模式。依据《数字乡村发展战略纲要》的决策部署,目前正在加快推进重要农产品全产业链大数据建设,对农业碳足迹进行全面的监测与跟踪。数字农业为碳减排方法学提供了大数据支持,种植业信息化提供了减排方法学中必不可少的土壤质量、作物情况、水肥用量等信息。另外,《国家重点推广的低碳技术目录》中的低碳和碳汇农业技术包含了详细的技术原理、关键技术和工艺流程,并且能够预估规模项目碳减排量,已经具备了减排方法学的科学基础,可以考虑对此类技术进行方法学开发。

  (三)引导农业碳汇项目开发

  碳汇项目是碳减排量的产生基础。湖北省的农业碳汇交易实践和《〈全国碳排放权交易管理办法(试行)〉(征求意见稿)》的编制说明都表明,中国目前成熟的农业碳汇项目种类十分稀少,对农业碳汇项目的全国性推广构成实质的局限。因此,在具备可实现的碳减排方法学的基础上,国家和地方还应当大力鼓励和引导农业碳汇项目的开发。

  首先,完善农业碳汇量的核证标准和农业碳排放的相关标准。由于农业碳排放源头的多样性,农业减排标准零散,①在客观上为企业开发多种类农业碳汇项目设置了障碍。对此,中国数字农业和可持续发展农业领域恰好可以提供技术和数据支持,帮助完善农业碳排放和碳汇量的计算与核证标准,助力多样化的农业减排方法学向碳汇项目转化,丰富碳汇项目种类,充分发挥中国农业碳汇的巨大潜力。

  其次,鼓励农业碳汇汇总项目的开发。为了降低农业碳汇的成本、促进农业碳汇在碳市场中的有效交易,美国和澳大利亚都采用了项目汇总的机制。在中国小农经济的背景下,单个农业碳汇项目产生的碳汇量相对较小,不利于市场交易。到目前为止,中国备案的农业碳汇项目均由低碳产业投资公司选定某一地区成规模地开发特定类型的项目。未来应当更加鼓励此类公司开发农业碳汇汇总项目,给予财政税收优惠,降低单位农业碳汇项目的开发成本。农业碳汇权属明晰,在一定程度上可为汇总项目提供开发基础。

  (四)完善监督管理

  在市场形成之后,为了避免市场滥用、数据造假等违规行为,必须建立功能齐全且协作有序的监督管理机构体系。2020年《碳排放权交易管理办法(试行)》规定了由生态环境部负责全国碳排放权交易市场的建设。②而根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,国家发改委是温室气体自愿减排交易的主管部门。③具体而言,项目管理、减排量管理以及减排量交易等均受发改委监督管理。2018年国务院机构改革之后,应对气候变化和减排的职能部门从发改委调整至生态环境部,原均属于发改委管辖下的碳汇交易和碳排放权交易如今分属两个部门。项目业主需要向发改委出售核证减排量,有购买需求的企业则需要向生态环境主管部门提交注销申请。因此,加强部门间的协同合作,对于提高农业碳汇的交易效率,以及保障农业碳汇与碳排放权交易市场的衔接十分重要。

  为避免权力过于分散造成无人监管的后果,对农业碳汇交易的监督管理,纵向上应当采取集中管理与分权化治理相结合的模式。由发改委负责编制农业碳汇交易市场的发展规划,负责农业碳汇方法学的批准、碳汇项目的备案以及核证减排量的签发;由地方发改委制定本地区交易的具体细则,承担辖区内农业碳汇交易的全过程监管工作。

  对农业碳汇交易体系的横向监管,应当设立事前、事中、事后的全过程监管机制。在农业碳汇交易市场建立之前,前瞻性地设立农业碳排放数据中心,负责收集各地农业碳排放与碳汇数据,为农业碳汇交易试点区域选择进行前期准备;在交易过程中,审慎核准交易标的、严格规范交易行为、保障交易安全;在交易进行之后,建立专门的监测机构,监测农业碳汇交易市场对国内经济以及国家减排目标的影响。①

  五、结语

  碳中和对于全社会协同减源、增汇提出了更高的要求。作为增汇领域不可缺少的一环,农业碳汇应当受到充分的认识和重视。中国农业碳汇交易尚处于起步阶段,构建农业碳汇交易体系,一方面能够充分发挥中国巨大的碳汇市场潜力,缓解减排对工业和能源领域造成的冲击,另一方面能够助力中国尽快实现碳中和愿景。碳汇交易的顺利运行,不仅需要加强科技领域的技术发展,更需要顶层的政策引导以及法律的积极回应和有力保障。在构建全国统一碳排放权交易市场的背景下,要注重加强碳排放权交易与碳汇交易之间的衔接,充分发挥农业碳汇的生态价值与经济价值。

  目前,在全球气候行动的后巴黎时代,中国作为负责任的大国,承诺在全球气候治理中扮演更加重要的角色。农业碳汇交易法律制度的完善,能够推动中国碳排放权交易市场进一步发展,帮助中国早日实现与国际碳交易市场接轨,增强中国在国际碳市场中的话语权。农业碳汇在中国是一个尚待开发的领域。尽管目前对于农业碳汇的研究和实践都不充分,但是理论应先于实践,并为实践提供支撑和依据。

《农业碳汇交易之法律问题探究》

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