试论城市基础设施项目融资存在的几个问题

来源：职称驿站所属分类：金融论文发布时间：2012-06-12 09:41:48浏览：次

　　论文摘要：本文首先阐述自2010年6月份国务院及有关部门颁发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号文）（以下简称国发19号文）等系列调控文件加强对地方政府融资平台公司及其债务进行清理整顿以来，城市基础设施项目融资工作难开始显现出来，存在的一系列问题；然后分析产生这些问题的主、客观原因；最后提出相应的解决办法和措施，促进新城区开发建设工作的顺利进行和健康发展。
　　关键定：城市，基础设施，融资
　　绪论：目前是我国城市化进程中的加速发展期，城市地域和人口规模不断扩大，全国各主要城市在十二五规划中都制定了宏伟的城市开发建设计划。在城市开发建设过程中，基础设施项目对资金的需求是巨大的，因此，基础设施项目融资工作是城市开发建设过程中最关键的环节之一，本文试图论述目前城市基础设施项目融资工作中存在的问题，并探讨和突破城市基础设施项目融资困难的办法和措施，以促进城市开发建设的顺利进行和健康发展。
　　论文主体：
　　一、城市开发建设过程中基础设施项目融资工作存在的几个问题
　　纵观全国各地城市基础设施开发建设，除上海、天津、杭州、武汉、昆明等城市的投资融资体制、机制比较灵活，融资手段、渠道、品种比较多样化处，其他大部分省市的城市基础设施建设都存在融资难的问题，本人认为，新城区基础设施开发建设融资存在的问题主要表现在四个“单一”上，具体如下：
　　1、融资主体单一。
　　长期以来，城市基础设施项目的融资模式主要是以“平台公司借款，财政提供担保、财政负责还本付息”的方式开展，随着“国发19号文”的实施，现在这一模式已经被告打破了，但目前新的融资体系没有建立和完善，仍然以原平台公司为主要融资主体，辅以少量的政府BT融资方式利用社会资金，虽然2010年4月国务院颁发《关于鼓励和引导民间资金健康发展的意见》，鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域，但由于各地尚未出台相应的实施细则，以及民间资本对政府“强势”的畏惧，除少数中央背景的企业敢于“闯阵”外，其他民间资本大多不敢轻易涉足。
　　2、融资项目形式单一。
　　过去，银行金融机构发放基础设施项目贷款均是以政府的信用为基础，只要财政或政府提供担保或出具还承诺函，不管平台公司的资信如何，不管融资项目性质经营性还是公益性，也不管融资项目是否有现金流和还款来源，都可以发放贷款，因此，平台公司向银行提出融资的基础设施项目基本上是公益性。作为城市基础设施项目主要表现在：一是项目立项缺乏统筹安排，管理简单。土地储备机构负责征地收储项目立项，城区政府负责拆迁安置相关项目立项，平台公司负责基础设施项目立项。项目立项缺乏统筹安排的结果就是各自为政，效率低下，浪费严重等；二是机械理解国家有关土地出让收专款专用和收支两条线政策，将基础设施投入与相关土地出让收入对立分割开来，造成了基础设施项目都是公益性、没有收益的项目假象，人为造成基础设施项目融资难的问题。其实完善基础设施项目，改善土地周边环境，提高土地出让收益，实现增值，就是一种效益。
　　3、融资渠道单一。
　　最近几年，作为城市基础设施融资的主要主体的财政和平台公司基本上是以国内银行贷款作为主要融资渠道，一是争取银行贷款工作不复杂；二是银行对贷款资金监管不严，有利统筹安排使用，降低资金成本；三是银行对基础设施项目贷款利率比较优惠。此外，融资渠道还包括一部分世界银行、外国银行。而作为资金期限及成本与基础设施比较匹配的资本市场、债券市场、信托计划、社会资金等融资渠道就较少采用，在一定程度限制了融资工作的渠道多样性。
　　4、融资产品单一。
　　受制于融资渠道单一以及原平台公司自身的实力和资产结构不合理（以公益性资产或现金流小的资产为主）的影响，基础设施项目融资的品种也比较少，以各类银行贷款为主。因自身条件、思想观念或能力等方面的影响，较少采用发行股票、债券、信托计划、保险基金（股权）计划、资产证券化、租赁等融资产品。当然后者条件要求和工作复杂程度相比银行贷款要高得多和困难得多。
　　二、产生上述问题的主客观原因
　　1、相关人员对城市基础设施项目融资工作认识不到位。
　　主要表现在以下几个方面：一是在城市开发建设过程中政府及有关部门更重视房地产开发建设招商引资工作，相对忽视了基础设施同步配套建设，特别是在新城区开发建设过程中，往往在新开发区还是一片荒芜之地时，大部分土地就已经被许诺“瓜分”完了，给新城区开发模式的选择带来了极大的不便；二是城市建设领域往往被认为是腐败的重灾区，权限上收，权力分散，具体办事的单位和企业的自主权在廉政监管面前就很容易退居次位，企业希望的优惠政策也很容易被打折扣；三是政企不分。作为主要融资主体的平台公司只是政府主导城市开发建设过程中的其中一个环节，没有选择项目、项目融资和确定项目建设方式等相关工作的自主权，而只是基础设施项目的政府代理业主，赚取少量的代建管理费维持单位或企业基本的运转，无法实现做大做强；四是基础设施项目管理不科学，简单化，与市场要求相脱节。项目缺乏科学合理的划分（经营性、准经营性、公益性等），不进行项目经济效益的测算，更不开展片区开发经济效益的测算，缺乏具有可操作性的片区开发计划。政府以下达城建计划形式开展工作，项目均以纯公益性质出现，与融资工作要求不相符，开展融资工作渠道和方式很大的局限。
　　2、城建基础设施投资模式落后。
　　目前城市基础设施项目开发建设主要是采用政府主导筹资、投资、建设、监管等具体工作的建设模式，市场化程度不高，作为市场主体的原平台公司也只是代表政府履行项目业主管理的职责，其他工作，包括投融资全部都由政府相关部门来完成，基础设施开发建设相关风险全部由政府承担，其他市场主体，如民间资金、国外资金等社会组织很难进入到城市基础设施建设的领域中来。
　　3、落实上级政策文件不力。
　　国发19号文件颁发以来，除上海、昆明等少数几个城市出台了相应应对政策外，其他大部分城市感觉文件来得太快，政策变化太快，还处于探索研究阶段，对政策的认识和理解难以达成一致，还停留在处理债务和融资平台清理整顿的具体事务中，对国发19号文件等系列文件精神实质认识不清，理解不到位，没有对城市基础设施投融资体制做出相应的改革，提出必要的具有针对性的措施和办法。
　　4、工作缺乏创新。
　　首先是缺乏对城市基础设施投融资体制系统的研究，特别是相关的有权部门，如发改委等，只有遇到困难和问题时，才由研究室或科研部门开展专题研究，而这些研究室或科研部部门平时脱离一线工作，对相关问题理论认识多，了解实际情况少，往往其他研究成果可操作性不强。其次是对困难和问题研究缺乏系统，其实各有关部门、企业在日常工作中也开展了相关问题的考察和研究，但各自为政，从自己的角度和利益出发，盲人摸象，得出的结论往往有利于本部门，缺少站在大局角度思考问题而得出科学的结论。第三是正因为没有权威的政策文件指导，有关部门、企业缺乏大局观，导致各部门在具体事务处理过程中“唯上、唯法、唯规”，不敢创新，深怕“犯上、违法、违规”，因此，工作中缺乏灵活性和主观能动性。
　　三、解决办法及建议
　　1、正确理解“国发19号文”等系列调控文件精神，搞好城市建设投融资体制改革。
　　2010年出台包括“国发19号文”、“实施细则”、“2881号文”等系列调控文件的核心内容有三个方面，一是平台公司债务，特别是隐性的政府债务必须“透明化、公开化、预算化”，避免盲目投资，防止财政风险；二是政府市政基础设施投融资行为“市场化、规范化”，这里包括政府投资必须量力而行，政府投资必须列入财政预算，同时以市场化理念开展各项投资行为；三是理顺政府与平台公司、政府与各金融机构之间的关系，促进城市基础设施开发建设健康发展。因此，从以上认识我们知道，目前城市基础设施工作重点应该是进行政府对城市基础设施投融资体制的改革，而不能仅仅进行平台公司改革和简单的债务处理，这样才能制定切实可行的城市基础设施投融资体制改革方案和意见，为开展基础设施融资工作创造良好条件和环境。
　　2、转变思想观念，创建服务型政府，改善融资环境。
　　面对基础设施投资问题，政府总感觉力不从心。一是基础设施投资金额庞大，资金需求巨大，融资压力大；二是政府直接投资基础设施项目，很容易陷身于具体事务中，影响其他职能的履行；三是全部基础设施由政府直接投资，债务压力大，容易造成财政支付危机，甚至危及国家金融安全；等等。因此，在城市基础设施开发建设过程中，应将市场能做的事情交由市场来做，还事于民，实现政府由全能型政府向服务型政府过渡已是大势所趋，也是市场经济和社会发展到一定阶段的必然选择。这样，政府才能集中精力制定切实可行的政策，把城市基础设施开发建设过程中的服务工作做得更全面、更细致和更到位。
　　3、充分、灵活利用城市土地资源，提高基础设施项目融资能力。
　　相对于其他国有资产，土地是各地政府的最大资源，土地出让收入也是各地政府最大的财源。根据有关部门统计数据，2010年土地出让收入平均占到各地方政府财政收入的40%以上，有的甚至达到50%以上。而城市基础设施投资额中，土地出让收入一般占到总投资额的70%左右，其他收入只能是城市基础设施投资来源的补充，而一些国有资产的注入平台公司也只补充了平台公司的现金流，起到提高平台公司的信誉作用而已。基础设施的开发建设改善了周边土地的条件和环境，土地出让收入作为基础设施项目投资有主要来源是理所当然的。进而为基础设施项目开创稳定和充裕的现金流，实现项目投入产出平衡，提高基础设施项目融资能力。
　　4、创新融资项目管理模式，改变基础设施项目融资条件。
　　在开展融资工作中，除了借款主体本身的经济实力和良好信誉外，借款所投资的项目是否符合市场原则，具有稳定现金流和实现项目本身的收支平衡，也是开展融资工作的必要条件。目前城市基础设施项目融资工作的依据是政府下达的城建计划，由于受到土地出让制度和土地出让收入收支必须两条线的限制，政府下达的城市计划项目均以纯公益性质出现，这就极大限制了项目的融资渠道和方式，也不符合银行业金融机构和资本市场融资的要求。因此，必须改变将基础设施项目投资与相关土地出让收入有机结合起来，改善项目现金流和项目投入产出之间的平衡，也有利于实现土地经营，实现效益最大化，从而达到改善融资项目条件的目的。
　　5、充分发挥原融资平台公司基础作用，打造充满活力城建投资公司，提高融资效率。
　　国发19号文要求各方政府加强对平台公司的管理和整顿，并没有完全否定平台公司的作用，只是要求平台公司必须市场化、公司化、实体化运作，实施平台公司债务与财政债务之间的区隔，实现平台公司资金与财政资金之间的良性互动。我们认为，可以从以下三方面发挥平台公司的作用，一是发挥平台公司城市基础设施开发建设的主体作用，有利于全面贯彻落实政府的城市建设发展规划和战略意图；二是发挥平台公司作为政府城市基础设施开发建设招商载体作用，有利于加强政府在招商谈判中的地位；三是发挥平台公司管理和运作城市基础设施资产的作用，提高基础设施资产运作和管理效率和效益，实现国有资产保值增值。在政府与市场之间建立一条连接链，提高基础设施项目管理效率，降低成本。
　　结论：综上所述，新城区开发建设过程中基础设施项目融资工作要充分利用新区的以土地为主各种资源，制订切实可行的政策，充分发挥和调动原融资平台公司的开发主体作用和招商引资平台和媒介作用，多渠道多方式开发融资工作，以满足新城区基础设施项目开发建设的资金需要，促进新城区开发建设的顺利进行和发展。
　　参考文献：
　　【1】河北省城市建设投融资体制改革与创新研究课题组著：《河北省城市建设投融资体制改革与创新研究》。
　　【2】城发集团内刊2011年第9期，侯德霏著，《浅析政府与市场互动的新区开发建设模式》。