英国城市空气质量管理政策概述、经验及前景

　　摘要：本文介绍了英国城市空气质量管理（LAQM）框架，简述了英国城市空气质量管理政策的实施过程，分析了英国城市空气质量管理措施及效果，总结了英国城市空气质量管理政策经验，最后展望了英国城市空气质量管理（LAQM）在亚洲以及太平洋城巿的应用前景。
关键词：英国，城市空气质量管理，LAQM
1背景概述
1997年，英国出台了空气质量法，实施了一系列空气质量管理政策，制定了新的战略及目标，以进一步提高空气质量，保障居民健康。
（1）英国空气质量法
英国的空气质量管理(LocalAirQualityManagement(LAQM))框架是在1995年的环境法第IV部第80节的指导下开展的。该法令要求各大臣尽快准备及出台一份关于空气质量评估和管理的政策报告书，最后出版成了空气质量策略(NationalAirQualityStrstegy(NAQS))。1997年，英国出台了空气质量法。
（2）欧盟的指导
在英国开展包括改善空气质量的环境保护的政策与战略在很大程度上得到欧洲立法支持。除了完成欧盟法定责任外，LAQM框架为国家实现额外的目标提供了机会。例如，欧洲对交通工具排放和汽油的标准在帮助英国在NAQS中实现控制交通产生的污染物中起了重要的作用。[1]
（3）政策目标
英国空气质量管理体制的主要目标是改善空气质量，从而保证公众的健康。行动主要依赖于地方政府，他们是由人民直接选出的，因此，他们是可靠的和须直接对自己的行为负责任。另一个目标是为时间和空间上都发生不断变化的污染源倡议一个全面的方法去解决空气污染问题。
2英国城市空气质量管理政策措施及效果
2.1英国城市空气质量管理审察与评估过程[2]
英国城市空气质量管理审察与评估过程主要分两步完成：
第一轮：
LAQM法令最初要求有三个阶段的地方区域内空气质量的审察和评估，每个阶段逐渐深入和复杂，于1998至2001年大大地实行。
第一阶段：主要是排放源及其在地方区域影响的调研。
第二阶段：引入审查模型和可用的监测数据。
第三阶段：为估计预测特定目标污染物未来排放浓度建立复杂的模型和监控程序。
当完成第三阶段的调查和评定后，若某区域的污染物浓度被预测为在他们的目标日期前会超过空气质量标准的，则该区会被指定为空气质量管理区域(AirQualityManagementArea(AQMA))。当被选定为AQMA后，当地地方政府须着手准备一份关于如何在指定区域内实现达到空气筫量目标和改善空气质量的书面报告。
第二轮：
环境，食物和农村事务部门(TheDepartmentofEnvironment，FoodandRuralAffairs(Defra))会被委任对第一轮的工作作出评价和后续的建议，并为第二步简化处理方法。而现在地方政府须通过两步骤确定那些在上次评估中己经改变了的并可能会导致超过空气质量目标的因素。此过程需要两个步骤：
a) 所有地方政府须进行审查评定的更新(UpdatingandScreeningAssessment)。主要是确定那些当第一轮结束后已改变了的且须再进行进一步评估的物质。所谓变化包括新的监测数据、新的目标、新的污染源、现有污染源重要的变化或可能影响空气质量的其它本地的变化。
b) 当此更新的监测评估确定了一个地方有超标危险的话，当局需再进行一个详细的评估，其目标和第一轮的第三阶段相仿，也是确定任何未来可能出现超标的地区，或者相反地修正或取消一个目前的AQMA。
2.2英国城市空气质量管理措施
当国家空气质量策略发表之后，当地政府表达了缺乏少必要的工具和专家有效地实行他们的AQM责任的担忧。于是，中央政府响应以提供有用的国家资源，包括指引文件、含有监测数据的基本网络信息、排放物目录、电话和邮件援助平台。空气质量行动计划的制度化是LAQM最重要的一方面。行动计划必须得到不同部门间、政府内部以及利益持有人等的合作。
如上所述，从英国的经验可知，实行空气质量管理最重要的方面是制度上的实行，而不是监测和建模等技术方面。在空气质量管理领域政策上的改变速度比制度上付诸行所需的速度要快。不同部门、国家不同水平间以及地方政府都需要参与。目前为止，此审查和评估这个步骤大部分都是由环境卫生的专业人士负责。但在计划实行阶段，更重要的是需要其它专业人士一起去作出一个综合的决定。国家制度化的指引需在各部门的合作下才能对控制不同污染物制定出一个可行的、可接受的时间框架。而在当地水平上，在英国有两种类型的本地政府：单一的全功能管理局(单一机关)和两级制地方当局(每一层(国家和地区)有各自的部门责任)。这就使要合理管理各部门以求用最优水平的成本效益达到目标成为一个关键的问题。有趣地，伦敦很多年都从未由单层变为两层的结构。
英国西英格兰大学的调查显示有的政府部门对空气质量问题并没予以重视，他们把原因归咎于“政府内部缺乏合作”。但从大部分部门的反映来看，“政府内部缺乏合作”并不是任何一个部门的一个很大障碍，然而的确有少部分部门缺乏在此问题上的知识或参与，例如经济发展部门。此外，交通部门把“缺乏资金”作为实行空气质量管理的最大障碍。但如今交通部门必须考虑解决空气污染问题政策的起动，因此，他们须将他们的政策与环境健康相结合。
2.3英国城市空气质量管理政策效果
在实行AQM的过程中证实了有效的沟通、合作和磋商对加强决策过程的重要性。一个空气质量行动计划是视本地情况而定的，然而，实行AQAP时需要关注除指定的AQMA外其它地方的措施。例如，某AQMA主要是交通相关的问题，任何在AQMA内实行的措施都可能对运输有很大的影响，如往返旅程、突出本地政府地区性地共同工作。英国西英格兰大学的证据显示在英国地区性的合作比本地政府内部其它政策领域的结合更为超前。
在实行AQAP时，一个重要的考虑是当局实行他们的AQAP时其方法的成本效率。为了可以通过一个公平和有效的方法成比例地把责任分配给工业、运输和其它部门，要对在AQMA中达到空气质量目标所需作出的相关贡献有一个明确的理解。在与不同利益涉及人商议之前，一个合理的分配是极其重要的，而衡量这个可能的解决方法的成本效率时须把当地情况考虑在内。而对不同方法的效率调查是必须的。
位于英国西南部的布里斯托巿议会（BristolCityCouncil(BCC)），将AQAP措施看入是他们本地运输计划（LocalTransportPlan(LTP)）的发展。BCC发起了一个与运输、土地使用和污染控制有关的合作团体。此团体解决有关空气质量和所有有关团体前景的声音的团体。与LTP早期的结合被证实了对AQAP的实行是非常宝贵的。例如，措施的含义如道路使用者收费和低排放区(由空气质量，运输和政治的角度)的调查时间比须进行审查和评估目的所需的时间要长得多。在伦敦，一项最新调查了LEZ在伦敦的可行性。它调查了LEZ的成本和利益，它能达到什么以及如何实行之。研究考虑了伦敦很多作为低排放区的选择。在伦敦，推荐的LEZ会将目标PM10的排放有很大的影响。它估计推荐的方案可于2010年把伦敦PM10的总排放减少23%。它也可在2010年前把伦敦PM10超标面积减少43%，还可在2010年前把伦敦NO2超标面积减少19%。
3英国城市空气质量管理政策经验总结
空气质量的管理切勿单单只着眼于城巿。当审查和评估系统开始实行的时候，我们可以清晰地看到英国很多乡村地区也须颁布AQMA和实行APAP。尤其在挤拥的巿场区域特别明显，那里交通缓慢以及大众都暴露于主要街道上，这使这些地区须宣布成为AQMA。之前的研究表明乡村地区的合作体系未很完善，很多乡村政府仍存在各部门间隔离的情况。乡村政府里缺乏合作这一问题将会是未来英国AQAP的一个重要关注方面。
政治责任对AQM过程、联合采纳以及在本地政府和其它机构实行有效的措施所需的AQAP所有权是极其重要的。当本地政府被调查问及什是在当地改善空气质量最大的障碍时，缺乏资金是最大的障碍，其次就是政治责任(国家上责任是被认为比本地的更为重要一些)。从当地政治家所需的意识来看，这的确是个需要解决的问题。除了政治上的责任重要之外，对AQAP的资助也是达到空气筫量目标的一个成功的因素。在英国，由1997年至2001年的问卷调查显示正趋向于一个更公共的资料，常用的散布数据的方法为空气质量报告、公共数据小册子和一个讨论的网页。数据散布策略的更大适用性和可用性不一定意味着此交流策略是有效的。
BickerstaffandWalker(2001)并没有证据显示空气质量数据措施有着很大的影响。他们建议一个更专注于本地的空气质量数据来得更有价值。访问讨论显示本地的特定空气质量资料和集体行动对当地空气质量更有影响，这些都被断定为潜在地促使了更大的行为上改变(BickerstaffandWalker，2001)。
4英国城市空气质量管理政策的应用前景
英国西英格兰大学的调查显示LAQM在英国是一个有成效的体系，值得其它国家的借鉴。英国LAQM的特点为以健康为基础目标和一个风险管理方法。它提供了一个模型使其它工业国家都可用之来评价现有的步骤。显然，没有任何一个环境管理制度是不须根据当地的情况、历史和文化作出相应的调整而可以直接应用的。空气质量管理过程也不例外。然而，其中有些因素是已被证实为有效的。这包括国家对当地政府审查和评估的支持，例如训练、网络支持、帮助平台、说明性的指引和一个高质量的国家监测网络。在执行审查和评估的指引中得到的技术上的共识是英国成功的一个重要的原因。除了政府委任和发行的正式技术指引外，像清洁空气和环境保护国家公会（NationalSocietyforCleanAirandEnvironmentalProtection(NSCA)）的机构也在过程中提供了非正式的指引，这还配合了训练活动。然而，这些活动成功的背后都是有赖于政府的支持。
LAQM可成为亚洲以及太平洋城巿环境管理最好的策略，当大部分国家正追求着政府权力的分散化时，LAQM可与分散化的目标结合。然而，当地政府的能力通常不足以达到LAQM的目的。像英国和欧盟的经验，处理城巿空气质量的能力在制度化和实行合适的响应后可能需要广阔地覆盖整个问题的评估。在此地区内，由于快速的社会经济和政治变迁，城巿空气质量管理挑战在同一城巿内亦随污染物的类型和源头时刻地变化着。因此，发展过程的能力可随不同城巿的社会政治、地理、天气和文化差异的不同而不同。但是，所有重要能力都应在有效和有力地达到LAQM的目标上建立一个最好的平衡。这包括城巿规划、立法、机构和人力资源、经济体制、技术和与利益持有人的公共意识和参与有关的社会资产。此外，不同国家和城巿不同层面上的国际性合作亦可影响这些城巿建立空气质量管理体制能力的步伐。
参考文献：
【1】西蒙•艾格斯顿，城市空气质量管理，技术，管理和趋势——中欧环境研讨会论文集，1999年.
【2】PartⅣoftheenvironmentact1995:policyguidanceLAQM,

《英国城市空气质量管理政策概述、经验及前景》

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