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中国城市贫困的多维测度及治理

职称驿站所属分类:城市管理论文发布时间:2019-07-23 09:55:50浏览:1

通过对收入贫困和多维贫困的测度和比较,研究了中国城市贫困问题,创新性地从收入、教育、健康和生活条件四个维度,测度中国城市多维贫困,并进行相应分解。通过梳理当前的城市扶贫政策和总结中国城市贫困治理的特色,认为多维治理才是解决城市贫困问题的最终归宿。针对多维贫困的“内卷化”问题,提出在多维贫困测度的维度上应从收入、教育和生活条件四个维度进行测度和分析。

   通过对收入贫困和多维贫困的测度和比较,研究了中国城市贫困问题,创新性地从收入、教育、健康和生活条件四个维度,测度中国城市多维贫困,并进行相应分解。通过梳理当前的城市扶贫政策和总结中国城市贫困治理的特色,认为多维治理才是解决城市贫困问题的最终归宿。针对多维贫困的“内卷化”问题,提出在多维贫困测度的维度上应从收入、教育和生活条件四个维度进行测度和分析。

中国城市经济

  《中国城市经济》是中国社会科学院主管、中国城市经济学会主办的国内外公开发行的经济、综合类国家级大型期刊,刊登范围涉及经济金融、工程建筑、经营管理、理论创新、财会审计、教育教学、科学技术、行业创新等各类学术稿件。

  一、引言

  随着2020年全面小康社会的建成,中国的绝对贫困问题即将全面解决。然而,新的贫困问题以及更高水平的贫困问题依然存在,这些贫困问题在很大层面都是和城市贫困类似,并且成为引发社会矛盾的重要方面,这就要求不断更新对贫困的认知。多维贫困是当前领先的贫困治理理念,对其进行测度和研究有助于与收入贫困状况进行比较,更好地认识中国当前的城市贫困现状。

  收入贫困是从传统角度对贫困进行测度和衡量的,该理念也是指导当前贫困治理的主要方法,在具体的贫困举措上也是以相关人群是否在收入上摆脱贫困作为评价贫困治理成效的最核心和最关键指标。由图1可知,中国城市贫困从1981年的27.91%下降到2013年1.79%,绝对贫困问题趋于基本解决,但新的贫困问题、社会排斥等不断出现,教育、健康等问题逐步凸显,生活条件差异显现,而测度这些因素对贫困的影响则是多维贫困的题中之义(陈宗胜和于涛,2017)。因此,多维贫困是未来中国城市贫困测度需要采取的方法和对策来源。对于多维贫困与收入贫困的进一步关系,二者是替代关系还是互补关系则没有确定答案。从理念设计上来說,阿马蒂亚·森(2013)认为能力贫困是对个人自由更深层次的认知,因而这也就和收入贫困拉开了距离,即二者不是从同一个层面进行分析。OPHI认为,通过在教育、健康和生活条件等方面的补救而实现对收入贫困的补充。OPHI的看法从某种程度上是基于实践可行性分析的,为了推广多维贫困治理落到实处,从实际角度考虑各个国家当前扶贫工作的具体情况,而难以纯粹从理念上规划,这就使多维贫困从理论走向实践的路更长。因此,笔者认为阿马蒂亚·森是从最终目标论述多维贫困与收入贫困的关系,而OPHI则主要是基于实践出发。多维贫困治理应该是对应更高发展水平的贫困测度和治理思路。具体到某一国家而言,就要结合该国的发展阶段和实际情况,分阶段、逐步实现从收入贫困到多维贫困的测度。

  二、多维贫困测度方法分析

  基于阿马蒂亚·森的推动,对贫困的认知也逐步从“收入或消费”的单一维度扩展到教育、健康和生活条件等多个维度。阿马蒂亚·森认为,应从能力、功能、权利等角度讨论贫困问题,一方面,贫困的实质是人们缺乏改变其生存状况、抵御风险等的能力,另一方面,现代社会的贫困往往是和不平等相伴随的。这就是多维贫困指数(MPI)的理论支撑,该指标在考虑教育、健康和其他生活条件之后测度了每个人的贫困剥夺程度。多维贫困指数(M0)将是对非自由或能力贫困的(部分)测度,可以表示为多维贫困发生率和多维贫困强度的乘积。

  M0=H*A

  为了测度MPI,学者们提出了基于信息理论的方法(Lugo等,2009)、公理化方法(Bourguignon等,2003)、双界线方法(AF方法)等。其中,AF方法应用最为广泛,该方法是由Alkire和Foster(2011)在FGT指数基础上发展起来的。

  随着经济社会的发展,基于能力理论的多维贫困测度逐步从理论进入政策和实际工作中。牛津大学的OPHI定期公布全球100多个国家的全球多维贫困指数,是全球多维贫困测度的主要学术研究机构和指导中心,为多维贫困纳入政策进行了持续不断的推进工作。世界银行在2011年的人类发展报告中启用多维贫困指数(MPI),正式取代了人类贫困指数,成为多维贫困走向实践的里程碑式标志。之后,部分国家陆续发布了官方的多维贫困指标,比如巴拿马、墨西哥和哥伦比亚等国。在中国,以国际扶贫交流中心(IPRCC)为依托,在武陵山等地区进行了多维贫困的研究工作,近年来其他学者也进行了更为广泛和深入研究。多维贫困方法和测度具有较强的政策针对性,也便于从多维视角对城市贫困治理提出更有效的政策建议。王小林和Sabina(2009)通过对中国健康与营养调查数据(CHNS)分析,发现中国城市和农村的多维贫困发生率远远高于以收入为标准的贫困发生率;使用维度包括住房、饮用水、卫生设施、电、资产、土地、教育和健康保险。邹薇和方迎风(2011)使用收入、教育和生活质量三个维度去测度多维贫困,其中生活质量又使用饮用水、卫生设施、做饭燃料、照明、住房和耐用品拥有状况6项指标。张全红和周强(2015)使用CHNS数据测度了中国的多维贫困状况。此外,中国学者也测度了中国的老年人口多维贫困、动态多维贫困、长期多维贫困等(解垩,2015;高帅、毕洁颖,2016;郭熙保、周强,2016)。

  三、中国城市多维贫困测度

  本文将构建包含四个维度的中国城市多维贫困指数,并进行子群分解以更清晰地从多维角度分析中国城市贫困问题。

  (一)包含收入的多维贫困

  1. 维度选取。既有研究一般将MPI分为三个维度,本文认为收入也是个人能力的重要组成部分,因此应将其纳入多维贫困指标。这种处理不同于一般的多维贫困维度选择处理,一般反对理由有两类。第一类就是全球多维贫困指数(Global MPI)的处理1,Global MPI之所以没将收入纳入其中,是因为数据约束:一般来说,收入贫困数据多来源于各种调查,而这些传统调查并不包含健康和营养信息;此外,大多数国家的收入贫困和多维贫困人群的重合度是不确定的。对于这个理由,本文使用CFPS数据库来分析中国问题,一是数据库中本身含有完整的收入和教育、健康、生活条件指标而不存在数据缺失或不完整的问题;二是本文对多维贫困的研究就是在中国绝对贫困问题已经趋于基本解决的背景下,探索多维贫困治理的方案,即在未来应该从多维角度对城市贫困进行测度和分析,并采取相应的治理举措。因此多维贫困在未来就是对收入贫困指标的替代,这样也就不需要考虑两类指标的互补性强度的大小这一问题。综合这两点理由,本文有效地排除了Global MPI测度的顾虑之处,探索将收入指标纳入到多维贫困测度当中。反对理由的第二类是指部分学者认为将收入指标纳入多维贫困是不合适的,认为收入是能力的外在体现而不是最本源的能力决定因素。按照这个理论,教育、健康和生活条件等维度是个人能力的制约或影响因素,而收入是这些变量作用下影响个体福利的中介指标。笔者认为收入本身就是个体能力的重要体现,是个体社会价值的重要外在表现,进而影响个体福利。因此从这个角度来讲,将收入纳入能力分析是合适的。   此外,笔者也将教育、健康和生活条件三个维度纳入多维贫困的维度衡量上。所以,本文采用收入、教育、健康和生活条件四个维度来测度多维贫困。

  由于2010年数据维度和2012年、2014年有部分差距,比如在资产方面,2010年资产只统计了汽车、摩托车、拖拉机和电视机等四项资产,这就少于后面两个年度的统计项目因而对城市贫困的区分度较低。因此,本文只计算2012年和2014年两个年度的MPI。

  2. 多维贫困临界值的确定。多维贫困指数测度的方法是“双界线”方法,即在维度和指标两个方面都进行临界值设置,以确定相关个体在相应维度和指标上是否被剥夺。在各个具体指标和临界值的选择上,本文认为相关设定应该能够反映城市贫困现状并具有一定的区分度(见表1)。在这个原则之下,城市贫困指标和临界值的选择一般都会高于农村标准。

  在收入维度,本文使用上文确定的城市绝对贫困标准来确定相关个体是否在收入维度上被剥夺。比如,在2012年如果个体可支配收入低于4 313元,则认为该个体在收入维度上被剥夺,属于收入贫困。

  在教育、健康和生活条件维度,本文将以Global MPI为参考,结合中国城市居民的具体特点进行调整,最终确定相应指标。在教育维度,因为中国自1986年起实施9年义务教育,而城市相对农村更有条件普及,所以在教育程度指标中将受教育年限的临界值取为9年。在健康维度,解垩(2015)使用身高体重比作为指标,将BMI值小于18.5定义为健康维度贫困;高帅(2015)使用是否患有疾病和健康状况来表示,但健康状况是由访问员“通过自己的观察完成,无须向受访者提问”,因此这个指标具有较大的主观性和不可靠性。本文依据WHO的BMI指数定义营养剥夺情况。此外,对于城市居民来说,医疗保险是维护个人健康的重要保障,并且在某种程度上反应个体的职业和工作状况,因此也将其视作个人能力贫困的重要指标。

  在生活条件维度,Global MPI的生活水平包括资产、卫生设施、饮用水、做饭燃料、电力、地板六个指标。但是因为中国城市在2014年没通电的家户占比为0.23%(CFPS2014),电力供应基本实现全覆盖而不具有区分度。此外,CFPS数据中没有地板选项,因此也不能作为统计指标。反观城市住房作为一项基本的生活资料和生产资料,已经成为财富积累的重要工具和象征。2014年城市家庭成员拥有完全产权的占比为77.37%(见表2),因此,是否拥有房屋产权是影响城市居民生活的重要指标。本文将房屋产权以及拥挤程度作为替代指标列入城市生活水平维度。将家庭成员拥有完全产权、部分产权的住房视为不被剥夺,其他情况则难以从房屋的资产化过程中获得收益,因而可视为被剥夺。

  (二)中国城市多维贫困发生率

  笔者将通过对2012年和2014年中国城市多维贫困的比较,观察多维贫困的绝对水平和变动情况。此外,笔者通过删减前后的数据,比较分析所有人口和多维贫困人口中单个指标的贫困发生率(见表3、表4)。

  1. 所有人口的单指标贫困发生率。从表3各个指标的横向比较看,指标间的贫困发生率存在较大差异。在2012年,卫生条件和资产以及饮用水是贫困发生率最高的三个指标。其中卫生条件较差的比例将近三分之一,贫困发生率十分高;资产状况的贫困发生率近四分之一,这说明中国城市家庭的富裕程度依然处于较低水平;饮用水的贫困发生率将近五分之一,作为生活必需品的基本水源质量并没有得到有效保障。需要注意的是,虽然房屋产权和拥挤程度单项指标的贫困发生率并不是最高选项,然而这两者都是反映居住条件的指标,如果将二者合在一起考察城市居民的生活状况,则形势也比较严峻。因此,上述五个生活条件的指標贫困发生率都较高,这说明虽然中国温饱问题已经解决,但即便是对城市人群,其生活条件依然较为窘迫。

  此外,收入指标的贫困发生率为16.71%,说明收入状况在多维贫困中也是重要影响指标。医疗保险较高的贫困发生率反应的是中国社会保障制度不够健全的现状。而教育维度较低的贫困发生率则说明中国基础教育取得了较为扎实的进展。

  从纵向比较看,中国城市单维度的贫困发生率呈现降低趋势。贫困发生率在收入、教育程度、儿童失学、营养状况、医疗保险、资产、卫生、饮用水等指标上都实现了降低,2014年的贫困状况有所改善。但是,反映居住条件的房屋产权和拥挤程度的贫困发生率都发生了恶化,其中拥挤程度的贫困发生率更是提高了近60%。这反映了中国城市化进程中房地产价格不断攀升、居住问题严重等问题。

  2. 多维贫困人口的单指标贫困发生率。区别于所有人口的贫困发生状况,删减之后的人群均是多维贫困人群,接下来对这部分人群在各个指标下的贫困发生率进行考察。

  由表4可知,从多维贫困人口的角度考虑,其单维度贫困发生率显著低于所有人口角度的单维贫困发生率。这说明在非多维贫困人口中,很大部分人群在单个指标上是贫困的。很多指标的多维贫困人口中单维贫困发生率只是所有人口一半甚至是三分之一,反映了中国城市多维贫困的严重性。

  从横向看,多维贫困人口中的单维贫困发生率与所有人口存在显著差异,贫困发生率最高的指标分别是收入、卫生条件、资产和教育程度。这说明对于多维贫困人口来说,收入是最显著的贫困发生指标。

  从纵向看,多维贫困人口的单维贫困发生率大都是下降的,比如收入、资产和教育程度都实现了2%以上的下降幅度。虽然这几个指标存在较高的贫困发生率,但也是贫困改善最为显著的指标。这很可能说明中国的发展或者采取的相关对策有效地改善了城市居民在相关维度的贫困状况。

  (三)中国城市多维贫困状况

  贫困临界值k的选取并没有统一标准,笔者依据OPHI通常采用的30%作为划分标准。而在各个k值之下,2014年贫困率均值都低于2012年(见表5),表明中国城市贫困状况逐步好转。   由中国的多维贫困率结果可见(见表6),2014年中国多维贫困状况相较于2012年实现了较大幅度改善。从调整后的人口比例来看,2014年多维贫困率下降1.44%,下降幅度达24.83%。从多维贫困发生率来看,2014年较2012年下降2.84%,下降幅度为21.24%,表明多维贫困人口比例显著下降。从多维贫困强度来看,2014年多维贫困强度为0.414,比2012年下降2.03%,下降幅度为4.67%。多维贫困人口从2012年平均在4.34个维度受到剥夺下降到2014年的4.14,变化不大,显示了多维贫困治理在贫困人群中的难度。

  (四)中国城市多维贫困维度分解

  由表7可知,收入依然是城市贫困的主要影响因素,在2012和2014年都是MPI指数贡献度最大的维度,均超过50%;收入贡献度从2012年的51.19%提高到2014年的54.03%,收入对多维贫困的贡献进一步提升。说明虽然中国城市已经在某种程度上解决了绝对贫困问题,但贫困人群的收入敏感性较大,即便从多维角度看,收入也是城市贫困的主要影响因素。

  教育程度是多维贫困贡献度第二位的指标,2014年贡献度为10.68%,相较于2012年有所下降。说明对城市贫困人口来说,尤其是年龄较大人群的教育水平缺失成为城市贫困的重要因素。

  此外医疗保险和卫生条件是仅次于上述二者的多维贫困贡献因素,二者只是在此期间互换了一下位置,医疗保险从2012年的第三位下降到2014年的第四位,卫生条件则相反。这就说明了中国的社会保障制度有待改善。

  城市生活条件虽然从各个具体指标看已经不太严重,但从整体看依然是城市多维贫困的重要因素。其中,包括房屋产权和拥挤程度在内的住房因素也是多维贫困的重要影响因素。因此,从收入、教育、医疗和生活条件等多个维度着手,有助于改善城市居民的贫困状况。

  四、中国城市收入贫困与多维贫困的异同

  多维贫困和收入贫困基于不同的理论对中国城市贫困进行了分析,得出的结果有同也有异。

  多维贫困和收入贫困测度有着一些共同之处。第一,从总体测度而言,二者均测度出中国城市贫困逐步改善的趋势,在趋势上是一致的。并较为客观的显示了中国城市贫困的现实状况。第二,收入依然是中国城市贫困的主要衡量指标和影响因素。即便在多维贫困测度中,同样适用中国城市绝对贫困线,收入依然是中国城市多维贫困最主要的贡献因素,贡献度超过一半。

  多维贫困和收入贫困也存在诸多差异。其一,二者对省域贫困发生率的测度有差异,四川在多维贫困中属于贫困问题较严重的地区,而在收入贫困中属于一般水平,这说明多维贫困通过较多维度的考察,能更全面地衡量中国城市贫困。其二,多维贫困更全面地反映了中国城市贫困居民在收入之外,其生活也受教育、健康和生活条件的影响较大。

  五、中国城市贫困治理的多维视角

  (一)中国城市贫困治理

  中国的反贫困政策包括预防性政策、救济性政策和开发性政策。在城市实行的政策有:最低工资保障制度、失业保险制度、最低生活保障制度、公共福利增进政策、贫困预警机制和再就业工程(吴清华,2004)。预防性政策的不足主要是政府制定的贫困线较低而难以确保贫困人群的生活状况。救济性政策主要是指最低生活保障制度,该制度是以单一的收入指标进行划分,即家户人均可支配收入是否低于低保线。该制度对城市低收入家庭提供了较好的保护,但也存在一些问题,表现在保障水平低、覆盖人群窄等方面。从保障水平看,中国的低保标准较多强调食品支出而较少考虑交通、通讯、教育等其他基本需求和开支。这就使其发挥的作用极为有限。近年来,中国的低保标准占人均可支配收入的比重不断下降,该问题的重要来源之一就是低保制度实施“补差制”,即按照低保标准与低保家庭人均收入间的差额进行补偿。从激励机制来看,该制度容易诱导贫困人群的福利依赖。针对这一问题,边恕(2014)提出了负所得税激励的政策措施。开发性扶贫的问题存在不切实际、内容单一和缺乏想象力的缺陷(洪大用,2003)。就业是解决城市贫困的重要举措,其中的非正规就业在城市贫困治理中扮演重要角色(都阳,2007),成为低收入人群的重要就业方式。

  本文认为中国城市贫困治理的特点有:

  第一,中国城市贫困治理制度建立较晚、保障水平较低,但覆盖面广。中国通过城市低保制度建立起基本的城市扶贫制度,用不到十年时间就实现了制度的基本建立和规模的迅速扩大。但是中国的城市低保标准较低,保障水平有限。当然,中国城市贫困治理的低水平应该放到中国整体来看,由于显著的城乡差异,中国还有大量的农村贫困人口,其生存状况更为恶劣,成为政府一直以来的救助重点。由于户籍制度的保护,城市户籍居民享有相较于农村居民较优越的社会福利制度,这些制度也有助于城市居民脱贫。

  第二,中国城市贫困治理带有显著的制度约束特征,即户籍制度是城市贫困问题的重要制度因素。在户籍制度限制下,城市贫困人口虽然也在增加,但部分常住在城市的流动人口有农村可以回,在遇到进一步的困难之后有退路可走。这就实现了虽然没有将常住流动人口纳入城市社会保障制度,但这部分人群依然没有引发进一步的社会矛盾和冲突。这也是中国和国外城市贫困最大的不同之处。需要说明的是,随着经济社会发展和流动人口特征的新变化,这种制度约束性越来越不具有可信性。

  第三,中国城市贫困治理践行的是多维贫困的治理理念。陈宗胜(2017)提出中国的减贫工作是包含收入在内的多维扶贫目标、是多部门协调配合的共同参与扶贫,扶贫手段也是多种多样的。在城市贫困治理中,中国建立起以基本生活保障为基础的综合性、多层次社会救助体系(魏后凯和王宁,2013)。所以说,中国城市贫困治理实际上践行的是多维贫困。

  第四,中国具备消除城市贫困的制度基础和保障。中国特色社会主义实行的是以公有制为主、多种所有制共同发展的基本经濟制度,这就为解决城市绝对贫困问题提供了体制机制保障。   虽然中国城市贫困治理在事实上采用的是多维贫困的治理理念,但在具体措施上并没有形成统一规范的制度安排。此外,在城市绝对贫困问题已经基本解决的背景下,剩余人口的脱贫将显得更为困难。还需要注意的是,在中国城市化进程中,流动人口进入城市并且部分人口陷入贫困。以上诸方面问题的解决都需要从多维视角着手。

  (二)多维贫困的内卷化问题

  能力贫困给予我们的启示就是,收入贫困的治理不是贫困治理的最终目标,最终应该是实现人类的自由选择和发展。在城市绝对贫困已经十分微弱的当代,这无疑为下一步的城市贫困治理提供了选择依据和行动指南。

  多维贫困的测度已经得到学者们的广泛关注,然而对于如何确定多维贫困指标却莫衷一是(见表8),出现了从理论到实践的“瓶颈”,这种“内卷化”问题(李飞等,2013)说明对多维贫困的研究还需要深入和加以探讨。

  针对内卷化问题,李飞等(2013)建议从动态和分层的视角进行研究。本文认为中国多维贫困的指标确定应该考虑以下原则:第一,从中国实际出发,中国依然只是中等偏上收入国家,虽然从贫困率来看已经较低,但从贫困人口规模来看仍然十分庞大,收入贫困依然是贫困的重要方面。而依据本文的测度,收入是中国城市多维贫困的最主要贡献因素,占比超过50%,甚至有扩大的趋势。因此,从中国发展阶段来讲,中国城市多维贫困的治理不能忽略收入因素。第二,从与世界接轨来看,global MPI是世界银行和100多个国家较通用的多维贫困指标体系,主要从教育、收入和生活条件三个维度进行测度,为便于国家交流和沟通,应该注意这三个维度。更为重要的是,中国城市贫困在这个维度的贫困发生率较高,因此这也是中国城市贫困的重要影响因素。综上,建议在多维贫困测度的维度上从收入、教育、健康和生活条件四个维度进行测度和分析。以解决中国城市多维贫困的内卷化问题,为其从理论落到实践提供可能。当然,在每个维度具体的指标测度和临界值选择上,应结合中国城市的具体状况进行设置和分析。

  (三)解决中国城市贫困问题的多维视角

  随着全面小康社会的建成,中国城市绝对贫困问题趋于基本解决,而代表更高水平的多维贫困等贫困问题日益凸显。为了更好地解决城市贫困问题,有必要从多维角度进行治理。从收入、教育、健康和生活条件等四个维度着手改善城市居民的贫困状况:继续为贫困居民的收入提高创造机会;提高全民的受教育水平,从强制性上保证低收入人群接受九年义务教育;扩大医疗保险的保障范围,尤其是要建立以居住地为依据的医疗保障体系;改善城市居民的住房和卫生条件等。

  注释:

  ①OPHI global MPI,http://www.ophi.org.uk/multidimen

  sional-poverty-index/mpi-faqs/#5。

  参考文献:

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《中国城市贫困的多维测度及治理》

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