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全球经济治理变革与新兴国家制度性话语权提升研究

职称驿站所属分类:国际政治论文发布时间:2020-12-28 08:51:00浏览:1

近年来,全球化遭遇强大逆袭,单边主义盛行使全球经济治理陷入僵化、扭曲、低效和赤字增多的境地。这固然跟全球性经济问题急剧增多和尖锐化有关,也跟原有多边治理体系渐趋软弱,新兴经济体制度性话语权偏低、治理潜能得不到正常发挥以及行为体之间的利益冲突和政策矛盾加剧全球经济治理体系的失灵有关。

   摘要:近年来,全球化遭遇强大逆袭,单边主义盛行使全球经济治理陷入僵化、扭曲、低效和赤字增多的境地。这固然跟全球性经济问题急剧增多和尖锐化有关,也跟原有多边治理体系渐趋软弱,新兴经济体制度性话语权偏低、治理潜能得不到正常发挥以及行为体之间的利益冲突和政策矛盾加剧全球经济治理体系的失灵有关。面对全球经济稳健持续发展对改善经济治理提出的更高要求以及新兴国家通过全球经济治理为自身营造更佳外部制度环境的强烈需求,全球经济治理变革的核心内容应当是着力调整权力结构,提升新兴国家赋权,增强治理的正当性、协调性和有效性等。其中,新兴国家制度性话语权的提升对于构建强劲有力、合理高效的全球经济治理体系具有重要意义。新兴国家提升制度性话语权的基本方向在于坚守多边治理宗旨,积极推动既有多边治理组织改革,积极倡建新的多边治理规则与平台机构,提高多边治理的引领力和贡献力等方面。新兴国家与发达国家争夺全球治理主导权的博弈将是曲折而漫长的过程,新兴国家需要努力提升制度性话语权,争取把握主导权,以期实现全球善治和构建良好的国际秩序。

  关键词:全球经济治理;新兴国家;制度性话语权

  中图分类号:F113;D81

  文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2020) 11-0016-13

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  《新一代(理论版)》杂志是经国家新闻出版总署批准,国内外公开发行。是教育类刊物,刊物坚持学术性、时代性和创新性,立足中国现实,面向世界学术研究前沿,致力于发表具有原创性意义的高水平的学术文章。

  进入2020年,全球性新冠疫情对全球经济产生重大冲击,贸易投资保护和遏制他国行为泛滥,国际经济合作阻力陡然上升,全球经济治理体系严重失灵,面临瓦解消亡之危。面对多边经济治理应扮演的角色以及调整完善等问题,不同国家态度迥异,美国等全球经济治理传统主导群体急欲削弱之,而新兴群体则急切希望维护和完善之,以推动各国合作解决全球经济贸易发展的难题和矛盾,并提升自身在这一多边体系中的话语权和影响力。为此,新兴国家需要审时度势,认清全球经济治理体系失灵的深层根源,推动全球经济治理朝着有利于提升自身话语权和影响力的方向合理变革,克服当下存在的短板及面临的困境,共同寻求有效推进变革的路径和方案。

  一、全球经济治理变革的动因

  近年来,经济全球化以及网络化引发的全球性经济问题逐渐增多和尖锐化,例如全球化过程中一些国家内部以及国家间发展和收益不平等的问题引发其他国家错误的理解,以美国为代表的全球化主导力量对经济全球化的态度和政策发生逆转,不仅使经济全球化遭受威胁,也导致全球经济治理陷入紊乱和失灵。这反过来进一步威胁到全球经济稳健持续发展的局面,强化了多边治理的需求和迫切性。

  (一)全球风险与经济政策冲突加剧

  随着全球化、区域化进程的加快,一国或者区域发生的金融危机、债务风险、汇率波动、生态危机、粮食危机、能源危机以及贫困、难民等问题更容易演变为跨境问题及全球性矛盾。全球产业链或价值链管理,政府间、企业与政府间的争端,跨界金融监管,全球气候变化以及政府采购管理、产业政策制定、劳工权利维护、知识产权保护等问题日益超越原来一国的管理范畴,“边境壁垒”扩展为“边境后壁垒”。此外,突发性全球经济问题、地缘政治冲突、全球性肺炎病毒大流行等导致各行为体之间的经济政策冲突加剧,发达经济体采取的产业贸易及投资保护、技术封锁政策,特别是宽松的货币政策、加征关税等增加了全球经济的不确定性和风险性,这些都对全球经济治理提出了更高的要求。全球化、全球问题的发生发展和全球治理之间有着必然的内在逻辑关系。全球化和全球问题是全球治理出现的根本性依据。可见,全球化条件下单个主权国家无法独自解决的全球性问题的日益增多和尖锐化,导致国家行为体和非国家行为体采取建立国际规则和制度以协调应对的行动。全球经济治理便是全球治理在经济领域的延伸,在一定程度上也是其他治理的基础。

  (二)全球经济发展对规则制度的要求不断提高

  人类社会通过集体行动诠释社会生活的内容,而集体行动要具有秩序就需要去获得行动的一致性。在如何获得集体行动的一致性方面,人们聚焦于价值、规则和规范这三个无法完全割裂开来并存在着相互转化和相互包含关系的要素,即依靠价值、规则和规范去整合集体行动。随着全球化、网络化、智能化和民主化的深入发展,国际产业分工更加细化,对行业间、国家间、区域间以及全球间的政策协作要求更高。规则和机制在协调国际关系、治理全球问题方面的作用变得更加重要,规模越大、融合越深的集体行动对规则制度的要求也越高。各国围绕规则制定权的争夺表现得更加激烈,例如发达国家希望通过维护原有三大正式多边机构等旧规则以及制定新规则继续巩固和增大对自己更有利的治理体系,而新兴与发展中国家则通过谋求对旧规则的改造以及倡建新规则建立有利于增大自身话语权的更加公平合理的治理体系,由此引发国际规则的新一轮变革潮。新的规则和机制不断涌现,包括二十国集团、全球气候治理机制、APEC、金砖国家合作机制、亚投行等国际协调机制以及跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)、RCEP等。新兴国家和非政府组织等非国家行为体群体性崛起,在国际体系中日益发挥着重要作用,这些都使传统国家行为体面临新的挑战,无法完全控制所有国内外事务,进而使全球治理成为一种新的选择。

  (三)原有多边治理体系渐趋软弱

  面对层出不穷的各种黑天鹅事件以及不断增加和复杂化的全球性问题,自二战后期就开始运行的三大主要正式机构(布雷顿森林体系)以及后来出现的G20、APEC和诸多其他区域组织等共同构成的多边治理体系应对乏力、效能不足。

  首先,多边治理机制本身存在诸多短板和软肋,难以适应新问题和新挑战。其一,多边治理机制的规则设计一开始就存在缺陷。全球三大主要正式治理组织天生不足,例如IMF、世界银行等资本金偏小、基本票不断被稀释,IMF与世界银行份额及投票权的分配不合理。依托三大机构建立起来的全球金融贸易多边治理体系在此后近70年间因成员增多、利益诉求多元化、问题复杂化和规制调整本身滞后等原因,既不能满足应对挑战和危机的资金需求,同时调节对象及机制也存在诸多缺陷。目前,世行份额结构与投票权的分配、执行董事会的组成和决策机制,与各国对世界经济的影响很不相符且差距继续拉大,债权国对世行运行成本的贡献比率由原先的约70%下降到2004年的23%,而借款国贡献率则相应上升。2010年的小幅度改革并没有让发展中国家得到应有的投票权,撒哈拉以南非洲国家的投票权甚至被削减,IMF及世行决策机制的合理性和效率并未明显提高。美国依然霸占着行长职位,理事会成员中发达国家也依然占据绝对优势。世界银行原行长佐利克曾表示,计算投票权的新公式远非完美,需要在2015年推出一个更具活力的投票权计算新公式,以保证各国的投票份额更加公平均衡。此外,中国、印度等发展中国家对世行直接和間接的贡献并未在投票权中得到体现,例如中国GDP排名世界第二,但IMF份额及世界银行投票权均没有占到第二名。

  其二,规则缺陷下的治理权力结构失衡扭曲,畸轻畸重,难以凝聚合力。多边治理组织本来是依据内部权力配置来共同协调决策和行动的,而严重失衡扭曲的权力结构必然导致组织内部冲突加剧,产生离心倾向,进而抑制组织规则与决策的制定和执行。发达国家在IMF、世界银行等主要多边组织中拥有绝对话语权,新兴与发展中国家的权力利益分配格局与其经济实力的迅速崛起不相匹配,使其治理愿景和潜能无法发挥,也使多边经济治理的正当性、适应性、协调性和效能受到质疑。

  其三,多边治理机制僵化,难以适应新问题,而对美元霸权及其管束的软弱是IMF和世界银行体系的最大缺陷之一。金本位之后的美元本位制体系允许美国将本国债务出口并让世界各国来处理由美国政策造成的各种意外。由于在汇率公平决策和其他决策中缺乏民主和权力制衡,美国能够将“过度特权”分配到世界银行和IMF的决策过程当中。此外,IMF对主导经济体及其货币霸权的滥用也缺乏有效的监督和制衡,对其跨境投机活动往往采取自由放任的政策,甚而默认更多美元冲击国际金融市场。除此之外,IMF还缺乏对全球性金融风险和危机的预警防范能力,例如对1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机的爆发和蔓延缺乏预警及预防举措。至于WTO,也面临着诸多新的挑战。WTO无法调解几大贸易伙伴关于WTO改革议题的立场冲突,美国等发达国家主张取消发展中国家的优惠待遇问题。欧盟等认为现行WTO规则已经不能充分约束某些新兴国家特别是中国的贸易政策,美国等则主张用更高级的双边或区域自贸协定替代低水平的WTO规则。由美、欧、日、加四个发达成员构成的WTO“四极体制”长期操纵着WTO决策,导致其他成员的态度基本无关大局。“绿屋谈判”(Green House Negotiation)模式的盛行使WTO重要决策由少数发达成员方先行磋商决定,再强迫其他成员方接受,广大发展中成员的权益得不到充分保护。一致同意原则让WTO无法进行有效的谈判和决策,而美国一票否决的法官遴选程序也致使WTO最重要的裁决机制失效。渔业纠纷、电子器材、电子商务或数字贸易等一些新问题未能及时纳入WTO的监管范畴。可见,三大多边经济治理组织都面临着重大的合法性与问责性危机,因为它们内部的投票与决策结构没有反映全球新的权力关系现实。要让国际经济组织在21世纪充满活力的全球经济中重要、负责、有效,有必要进行重大的制度改革。政府领导人应当将这作为一项优先事务。

  其次,主导力量滥作为严重影响多边治理体系效能的发挥。特朗普当选美国总统之后执行一条试图以退群和削减自身对多边治理贡献的“美国第一”的单边主义方式实现逆袭和再次伟大,由此加剧了全球多边治理的分崩离析。美国实施“货币政策正常化+大幅度减税+贸易保护主义+构建高标准贸易规则”的政策组合,通过“一对一”的方式迫使对手与其达成有利于美国的双边经贸协定,吸引更多国际资本主动流向美国,对发展中国家形成“资本流出+经贸规则被边缘化”的双重压力,特别是以“三零方案”(零关税、零非关税壁垒、非汽车工业零补贴)为核心的多边贸易新规则严重冲击了以WTO为核心的多边贸易体制,导致世贸组织争端解决机制陷入停滞,未能完成2001年启动的多哈议程谈判。WTO副总干事艾伦·沃尔夫表示,应对全球性挑战集体行动至关重要,如不解决各国互利贸易安排的障碍,将损害并最终扭转各国通过贸易积累的非凡经济、社会和政治收益。美国无底线指责、干扰、打压国际组织,要求IMF和世界银行停止支持中国、俄罗斯、伊朗等国,并企图依托主权国家而非国际组织来改革、领导世界秩序。IMF总裁和世界银行行长位置一直被欧美人士把持。最近,美国又强行要求任命现任WTO副总干事、美国人沃尔夫为代理总干事,以填补从8月底到11月初遴选程序完成的这段空窗期。世界银行原行长金墉意外提前3年多于2019年1月7日辞职,WTO总干事阿泽维多在2020年5月14日又宣布提前一年多结束任期,于8月31日离职,这些均与美国的干扰、打压脱不了干系。此外,在全球气候治理方面,美国退出《巴黎协定》削弱了大国率先垂范的力量和影响,动摇了国际气候合作治理的信心,使气候治理资金缺口扩大,更伤害了《巴黎协定》的普遍性与合法性。

  (四)赋权偏低抑制新兴经济体治理能力的发挥

  现有多边机制基本由西方大国制定,并为发达国家所操纵用于为自身利益服务,缺少全球性的协调、管理和制裁,从而使其效用大为降低难以有效应对全球性挑战,并导致赤字问题严重。新兴与发展中国家在正式多边治理组织内部赋权偏少,治理诉求与参与决策的潜能得不到应有重视,必然严重挫伤其参与全球经济治理的积极性和抑制其能力的发挥,进而引发多边组织内部的阵营分化,损害团结。在G20等重大国际磋商之前或者期间,G7和B5(金砖国家五国)往往分头举办内部协调会议。发展中国家和发达国家之间围绕发展中国家在WTO框架下的优惠待遇去留问题一直争吵不休。美国倡议建立的G20机制表面上给予了主要新兴国家平等参与全球经济治理的对话机会,但G20只是结合当今的经济现状对以往的框架规则作出适当的结构性调整,作为不具有法律权威性的非正式国际经济治理制度,G20没有也无法彻底改变现有的国际经济秩序及新兴国家在其中的弱势地位。它实际上是G7试图分担责任并得以重新恢复对包括新兴经济体国家在内的更广泛的世界经济秩序的控制并使其合法化的过程。

  约瑟夫E.斯蒂格利茨认为,在一个可以称为没有全球化政府的全球化治理体系内,世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织和财政部长、商务部长和贸易部长等若干个角色和特定的金融与商业利益紧密地联系在一起,支配着整个局面,受到他们决策影响的许多人却几乎没有发言权。现在是重新思考有关决策是如何在国际水准上做出以改变某些国际经济秩序治理规则的时候了。让所有国家在相关政策上都有发言权才能有可能创立一种崭新的、更加可持续和较少变化的、增长果实可被更加平等分享的全球经济。在疫情大流行的冲击下,全球发展与全球治理更需要提倡多边主义概念和包容性治理、更大的经济公平性和共同责任。随着新兴参与者的作用和影响力不断发展,确实应当探索多边治理决策的新方式和建立共识的新方法。“除非发展中国家能够积极参与新的国际经济体系治理程序的设计,否则这些组织的重要性与合法性就岌岌可危。现在是国际体系急剧变化的时期,但正是在充满压力与不确定的时代,关于改革的思想将成为有助于引导制度构建发展的明灯。”全球經济治理变革的核心、克服当前国际经济组织合法性危机的关键应当是扩大广大发展中国家的参与权、决策权。

  (五)行为体利益冲突和政策矛盾加剧全球经济治理的失灵

  首先,单边主义政策泛滥。特朗普以“美国优先”原则把美国的对外政策调整为尽可能少履行或不履行应尽的国际责任,2009-2018年间美国实施的贸易保护主义措施高达1693项,居全球首位,其中2018年出台197项,占G20成员累计出台的保护主义措施数量之首。美国还利用强大优势将美墨加自贸协定、TPP等协定高级化,将单边标准双边化、多边化,以主导重塑全球经贸规则体系。美国还以双重标准不断施压发展中国家特别是中国,例如中国自加入WTO开始就被取消《补贴与反补贴措施协定》第3条所规定的出口补贴和进口替代补贴,第27条规定的过渡期也被强行取消。2020年2月美国单方面取消中国、印度、巴西等25个经济体的WTO最惠国待遇。美国一直凭借美元霸权及其控制的SWIFT金融体系,在全球范围内大举进行金融制裁,例如将伊朗踢出SWIFT结算体系,威胁对俄罗斯一德国输气管道北溪2、土耳其管道等合作项目加以制裁。其次,保护主义盛行。2020年7月27日,世界贸易组织贸易政策审查机构发布的定期年中报告显示,在审查成员(地区)从2019年10月16日至2020年5月15日的贸易政策期间,世贸组织成员实施了239项贸易救济行动,启动贸易救济行动的力度为过去8年最大。其中,启动的反倾销调查占所有贸易救济行动的80%左右。新的进口限制措施主要是提高关税,实施进口禁令和更严格的出口海关程序等,涉及价值约4231亿美元的商品。近三年里全球制造业平均关税从11%上升到了14%左右,农业平均关税从33%上升到近39%。2018年以来美国以“301条款”对中国多次加征关税更加凸显其践踏WTO规则的本性。如果各国政府转向贸易保护主义手段以维护本国经济,那么WTO等捍卫自由贸易的机构可能会面临更大冲击。资金减少和保护主义盛行会限制现有国际组织的能力,且可能破坏全球为加强国际合作的努力。未来各国在特定议题上形成在较小范围内开展合作的新合作模式,通过非正式机制而不是正式组织或条约展开合作的趋势将不断加强。各国在关键领域的合作弱化,尤其是大国间的经济对抗加剧将导致全球经济发展速度放缓,这也将成为2020年及未来10年世界经济的主要风险。

  由单边主义和保护主义引发的利益冲突和政策矛盾加剧了全球治理的失灵风险。其一,造成全球治理能力不强。三大正式多边治理机制对区域性、全球性重大经济问题,被动隐患和重大突发事件以及各类风险可能造成的冲击和危害缺乏预警和充分应急准备,例如对2008年美国次贷危机的发生、2020年全球性肺炎病毒大流行对全球经济造成的巨大伤害等预警及应对不力。其二,引发高昂的治理成本。世界银行存在机构臃肿、行政费用高、办事效率低等诸多问题,2018财年世界银行行政费用高达20.49亿美元,创历史新高。同时,世界银行贷款额度偏小,项目准备时间长,审批程序复杂,评估方法缺乏灵活性以及对国内政策干涉较多,往往不能满足贷款国的要求,也不能给予新兴与发展中国家合理化建议。其三,造成低效治理。美国一票否决以及西方国家主导下的IMF和世界银行难以做出维护新兴与发展中国家权益的重大决策,“协商一致”规则下的WTO笨拙不堪,缺少与成员方的企业、非政府组织(NGOs)及普通民众间的沟通机制导致其决策及争端解决缺乏透明度,上诉机构停摆使其权威性遭到削弱。WTO还被双边和区域贸易协定边缘化,多边谈判功能几近丧失,以致运转低效和困难。多哈谈判多年无果几乎停止,历经多年谈判的RCEP因印、日变卦面临尴尬。三大多边机制以及《巴黎协定》等在促进货币金融稳定、维护贸易自由和贸易平衡、保障投资公平、确保能源安全、解决气候治理问题等方面的作用结果都不尽如人意。全球经济治理严重“赤字”不仅使经济全球化负面效应难以及时消解,甚至成为发展失衡、治理困境、数字鸿沟、公平赤字的推手。

  二、全球经济治理变革的核心内容

  全球经济治理变革涉及多方面的内容,如组织机构职能变化、治理权力结构与计算规则调整、规则制度制定程序优化、监督运行机制强化、效能与效率提高等。其中,治理权力结构与计算规则调整以及扩大新兴与发展中国家的制度性话语权是基础和根本。权力配置在多边治理组织中具有发挥各自潜能、平衡行为体相互关系、协调决策和行动、保证决策实施等重要功能。但现实中的全球经济治理存在权力结构扭曲、僵化难调等问题,由此助长权力过大者滥权不负责任,权力不足者扩权阻力重重,导致治理潜能难以发挥,形成分裂对立的阵营,内耗严重,严重降低治理效能甚至造成治理失灵。因此,找准病根、推进治理权力结构优化是当下保证多边治理有效运行的基础和核心。

  (一)提高全球经济治理的正当性和协调性

  权力结构及其适时调整优化对于提高多边治理的正当性、协调性和效能具有核心意义,而制度性话语权的提升对于合理平衡的多边治理组织权力结构的形成及机制运行具有重要作用。全球治理是在无政府状态下的多边规则制度的基础上实现的,因而,规则制度的提出、建立和实施是多边组织赖以存在、运行和发挥效能的基础和核心。依据美国政治学家塞缪尔·P.亨廷顿的观点,“制度就是稳定的、受珍重的和周期性發生的行为模式”。美国制度研究学者道格拉斯·C.诺思指出:“制度是一个社会的博弈规则,……制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。制度变迁则决定了人类历史中的社会演化方式。……制度对经济绩效的影响是无可争议的。”组织凭借规则去谋求行动的一致性。没有规则,组织就不可能以一个整体面目出现,更不用说去实现组织目标了。正是规则所提供的标准、规范、控制实现了集体行动的一致性。如果没有铁一样的规则,整个组织就会陷入纷乱的无序之中。话语权表现在一个行为体具备的话语表达权利和空间在国际社会范围内被广泛认可和接纳的程度,主导或强势话语者往往拥有规则及制度制定、实施、评估、修改的主要影响力。正式治理组织规则赋予的制度性话语权能够成为其他非正式治理体系话语权和影响力的基础和支撑,进而带动和增强后者在全球经济治理体系中的整体决策影响力。而多边组织中各个行为体的地位和影响力集中体现在通过规制获得的制度性话语权上,包括在国际金融机构中的投票权、本币是否被纳入SDR货币篮子及比例、董事会席位、高管职位、总部办公场地及其他被委托的职责以及基于这些重要元素的规制、决策影响力等。

  制度性话语权是一种以制度形式固化的话语权,即制度体制为话语权提供保障。制度性话语权意味着行为体在一个集体组织获得集体规则认可的声望地位、影响力、决策及实施能力。掌握制度制定优势的国家通过话语博弈可在全球经济治理中对自己分配较多的权力。行为体在治理体系中的地位和话语影响力、提出的新政策与机制建设倡议被采纳的概率和程度、协调执行能力等都与其在这个体系中的制度性话语权密切相关。制度性话语权直接决定了一个国家在国际组织中的地位与作用及整体国际影响力,是其参与及影响全球治理的核心基础和重要抓手。各行为体制度性话语权的配置结构是多边治理组织赖以动员和组织行为体参与决策及行动、进而实现多边治理目标的基本元素和抓手。在“传统的经济手段和军事资源已经不足以解释当下的种种现象”,“军事威胁和经济制裁并不是国际政治中促成改变的仅有手段,设置议程并施以诱惑也能达到同样的效果时”,新兴国家必须要从战略的高度来看待制度建设、制度调整和制度供给的意义,将构建和提升在多边治理体系中的制度性话语权作为参与國际制度建设的重要布展。

  基于制度性话语权在多边治理组织权力结构的形成及机制运行中的基础地位,多边治理体系改革的核心就是在多边组织内进行行为体制度性权力的合理测算、实时调整,形成更佳权力结构,为整个多边组织的决策、运行创造平衡和谐、高效协作的基础。行为体制度性话语权的调整影响到整个治理组织和机制的力量均衡及合作决策状态,可改变权力话语畸轻畸重、失衡扭曲的状态,增强决策的民主性和合理性,减少行为体之间的分裂、对抗和冲突。因此,行为体制度性话语权的提升将有助于提高全球经济治理决策的正当性和合理性,改善治理能力、治理效力和治理效果(见图1)。

  从图1可见,权力结构在全球经济治理运行及其变革的诸要素和环节中扮演着核心角色,权力配置和调整影响着多边组织的公正、声誉、效能以及内部各行为体的角色、关系、决策和行动。数量众多的行为体要和谐共处、合作行动,必须有较为合理和均衡的权力搭配及相应的规则制度。畸轻畸重的权力配置必然引发行为体间的相互猜忌、矛盾和对立,从而导致行为体在整个治理体系的决策制定及其实施运行方面难以达成共识。在解决全球性经济问题上设定议题和形成决策、创设和改良规则、解释和适用规则、解决争端和处理危机时的话语理解和运用能力、话语构建及说服能力(即全球经济治理制度性话语权)的缺失与全球贡献度分配的错配、失衡,必然导致全球经济治理出现合法性和有效性危机,也必然促使一些行为体试图在现有多边框架之外寻求解决方案。如快速崛起的金砖国家在IMF的份额和世界银行的投票权总和均不及美国,影响和抑制了这些国家参与全球经济治理的潜能和积极性,更迫使其试图在现有多边治理体系框架之外建立新的平行机构来冲销现有多边治理组织的努力,例如通过建立金砖新开发银行、金砖应急储备基金、亚投行等机构来解决IMF和世界银行融资不足的问题以及抵御金融风险,这必然会对现有多边治理框架及其效能的发挥造成冲击。

  (二)提升新兴国家的制度性话语权

  在现有多边治理组织中,无论是从IMF份额、SDR份额、世界银行投票权比例,还是执董席位、重要管理岗位的职数及级别、重要治理机构总部办公场所的供给、重要决议的起草及其讨论组织,或是决策的制定及新机构的倡建等诸多方面来看,新兴与发展中国家的存在感均严重不足。世界银行份额实际上是成员国在世行中的权利与义务的基础,G7合计拥有42.89%的投票权,加上其他发达国家任执董的混合选区的投票权,发达国家控制的投票权占到了60%以上。中国、印度、俄罗斯均为2.78%,巴西为2.07%,韩国为0.99%,而最穷的数十个国家累计拥有的投票权仅10%。此外,多边正式机构管理席位的安排也存在严重失衡的问题,例如世行中的44个非洲国家只有2个席位。鉴于现有的全球经济治理权力结构不利于推动全球经济治理朝着更加合理、公正、协调、高效的方向前进,有必要通过提高新兴国家的制度性话语权来改善多边治理权力结构的失衡状况。而改变发达国家在世行的份额和投票权占绝对优势的决策机制,是确保世行进行实质性改革并依照专业准则履行发展职能的关键。世行原行长佐利克在2010年4月14日的演讲中指出,富裕国家不能再将他们的意愿强加于新兴经济体国家和发展中国家,后者已成为全球经济增长的主要动力。调整正式多边组织的权力结构,给予新兴国家更多制度性话语权,将有助于解决多边治理的扭曲和失灵问题。2015年人民币获准成为SDR后,时任IMF总裁的拉加德曾表示,将人民币纳入SDR货币篮子将推动建立一个更加充满活力的国际货币和金融体系,为国际金融治理提供新的手段和带来新的机遇。

  其次,当前美国等多边经济组织内主要领导国家滥作为以及逃避责任,使多边治理陷入困境,因此多边治理体系迫切需要补充新鲜力量。提升新兴国家的制度性话语权可以有效弥补美国等国家霸权缺位或者不作为带来的权力空白和治理赤字,维护开放性国际经济合作态势,营造持续发展的良好国际环境,维护广大发展中国家的利益,进而促进全球经济治理的转型,推动全球经济治理机制向着更加公正合理的方向发展。另一方面,新兴国家参与多边治理经验的积累也为其承担更大的治理责任奠定了坚实基础。因此,新兴国家愿意推动多边经济治理机制的变革进程,也希望看到更加强劲有力高效的多边经济治理体系。

  再者,新兴国家制度性话语权的提升有利于加强对多边治理的民主监督。在既有的多边经济治理框架下,权力主导者为所欲为、滥用职权,多边组织民主监督不足、监管乏力等问题突出,例如在IMF框架下缺乏切实可行的金融监督标准、早期预警机制和风险预防机制,导致美元主导国家滥用货币霸权。为了避免IMF等沦为富有国家的表决工具以及增强IMF表决系统对不同利益的包容性,应当让更多新兴国家货币进入SDR货币篮子并发挥其平衡霸权美元的作用,让新兴国家获得更多的IMF份额和管理席位,这也有助于推动新兴国家更广泛地参与国际金融治理进程,提高IMF和世界银行对全球经济活动的监督力度,增强国际金融货币体系的公平性和透明度。

  三、新兴国家提升制度性话语权的基本方向

  全球经济治理的失灵和失效严重威胁着全球经济发展秩序,也对新兴与发展中国家深度参与和推动全球经济治理变革提出了严峻挑战。中国共产党第十八届五中全会通过的国民经济“十三五”规划建议指出,要“积极参与全球经济治理和公共产品供给,提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”。这为包括中国在内的新兴国家推动全球经济治理变革并改善自身的地位和影响吹响了号角。鉴于全球多边治理制度的复杂性及其内在缺陷,权力再分配必将受到既得利益者的抵制,新兴国家要在推进全球经济治理变革的进程中提升制度性话语权,应当努力维护并适当改进现有多边治理机制,在此基础上提出多边治理的新倡议、新规则,新标准、新平台,增强合作倡议及倡议传播说服能力,创设构筑可以为国际社会广泛接受的强有力的多边治理系统性话语体系,强化对多边治理的责任担当和贡献等。

  (一)坚守多边治理宗旨

  当前各行为体受冷战思维的影响,普遍不愿承认国际责任,使全球治理观念“赤字”广泛存在。在集体行动中,多元行为体不为应对公共危机积极提供公共产品,反而偏向搭便车的自利行为,由此加深了全球治理的“参与赤字”和“责任赤字”,同时也带来集体行动困境和全球治理机制危机。特别是在传统主导力量拒绝承担多边治理的主要责任、单边主义盛行的语境下,新兴群体应挺身而出,坚持全球化理念和高举多边主义旗帜。人类命运共同体是中国积极参与全球治理,推动全球治理转型和走出困境的重要战略设想。坚持以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以“普惠包容”为原则、以“共享共赢”为目标的全球经济治理观,应是全体新兴与发展中国家的共同方针。新兴国家只有自觉自愿高举全球化大旗,秉持多边合作的理念原则,才有可能在推动全球经济治理的合理变革中谋求到主动权,并为增强自身道德影响力和话语表达权等夯实基础。

  (二)积极推动现有多边治理组织改革

  推动现有全球经济治理框架的改革不是另起炉灶,而是在现有基础上不断调整完善。为此,新兴国家需要积极提出改革方案,参与到全球经济治理的改革当中,促进现有多边治理体系更具合理性、活力和效能。

  首先,推动IMF和世界银行投票权规则的合理改革。为增强国际主要金融机构决策的合理性和民主性,需要进一步调整世界银行的份额计算公式。例如将原先50%的GDP权重提升至55%,30%的开放程度权重降至25%,15%的金融波动权重降至10%,5%的国际储备权重提高到10%,使代表权向着中国、印度和韩国等活跃经济体转移;提高基本投票权,保护最贫穷国家的投票权益;降低对于新借款设置的借款保障要求;修订协定以实现更有代表性的、全面选举的执董会制度。活力经济体在70%多数票获胜规则下的决策权将与投票权比重保持同步上升,其综合决策权力、阻止行动权力以及倡议行动权力均有显著上升。因此要在IMF协定修改等重大问题的票决制方面争取将85%的获胜规则调整为70%的多数票获胜规则,这有助于削弱、剥夺美国的绝对否决权,并增强IMF机制的公正合理性,为中国等活力经济体强化话语权和影响力创造有利条件。

  其次,推进WTO机制改革以维护国际贸易秩序。为强化WTO管理职能和权威以适应全球经济治理的新任务,需要围绕总干事以及秘书处职权、透明度、现行决策机制这三项基本制度尽快开展改革。为加强总干事和秘书处推动多边贸易谈判和决策的权力,WTO应选择发展中成员代表作为新任总干事,并扩大发展中成员的人才在秘书处任职的比例。为提高WTO决策效率,在坚持“协商一致”原则的前提下,如果全体成员方对涉及WTO基本原则和重要规则的重大决策长期达不成共识,应增加对重大决策的权重选择方式和适用比例,而且赞成成员方必须达到绝对多数且已包含世界主要贸易体。此外,还应建立与各成员方议会间的沟通交流机制,制定与非政府组织关系的规则,增强决策和争端解决的透明度。正如前世贸组织谈判代表德米特里·格罗祖宾斯基指出的那样,无论世贸组织的未来如何,应建立联盟来提升支持可预测、基于规则贸易体系的领导者——世贸组织——的效率。各国政府必须从国内治理开始,引导工商界投入时间和资源来制定和宣传贸易政策,并支持企业和民间社会加强贸易政策参与。当务之急是加强國际合作,尽快恢复WTO对贸易纠纷的最终裁决功能。

  最后,增强G20治理机能并强化新兴国家的话语地位。传统三大正式治理机制存在诸多内在弊端以及改革困难,G20作为一种有主要新兴国家平等参与的全球经济治理南北协商机制,在最近10年的全球经济治理中发挥着十分重要的作用。新兴国家需要支持、强化其在多边治理中的功能作用,争取将其上升为更加制度化的平台组织,并借助参与和强化G20机制提高自身的全球经济治理参与度,增强自身在全球经济治理中的地位和影响力。中国杭州G20峰会通过的《二十国集团领导人杭州峰会公报》不仅为世界经济指明了新方向,也彰显了完善国际治理体系的“中国担当”。新兴国家需要进一步重视和加强在G20的地位,包括巩固和强化在G20框架下的B5会晤机制(金砖五国磋商机制),为G20提出更多改革方案,使其在重塑国际经济治理格局中发挥更大作用。

  (三)积极倡建新的多边治理规则与平台机构

  在维护和完善现有多边经济治理框架的基础上,依据创新多边经济治理的需求以及改善新兴国家后来者和新晋者角色地位的愿景,及时倡建新的治理规则、组织平台等不失为改善现有多边经济治理失衡状况的出路之一。在这方面主要新兴国家需要努力发挥自身智慧。

  其一,增强新的治理规则倡建能力。行为体自身制度建设能力和贡献力在一定程度上影响并决定其获得多边治理组织内制度性话语权的能力。一国参与全球经济治理所享有的话语权力源于其综合国力即硬实力、软实力和巧实力的合成,这也是一个行为体全球经济治理能力、影响力的集中体现,是其全球经济治理领导力的源泉。新兴国家要从国际经济治理体系中的跟随者和依附者角色转变为引领者和贡献者,就必须善于学习、积极参与、大胆倡建,研究提出具有前沿性、合理性和可行性的规则制度等公共产品。建议IMF形成新的更为合理的份额计算公式,提高活力经济体份额。在WTO上诉机制停摆后,新兴国家需要联合其他主要成员共同提出替代方案以维持WTO对贸易争端的裁决功能。除此之外,新兴国家还可借助国际会议、媒体合作、智库合作以及参与联合国、世界银行等国际多边组织重要评估报告的撰写、调查和数据提供、讨论及联合发布等方式,及时发出、传递加强多边治理改革的声音。这也有助于打破西方研究者在世界银行《全球治理指数》等重要报告编写和发布中的价值偏好以及结构设计、方法论和数据选择等缺陷,突破西方政治的霸权逻辑。新兴国家还要在数字经济、互联网规则、5G、AI、大数据安全、电子商务、区块链、数字货币、绿色金融等新兴领域方面加快新技术标准及规则的开发和总结,并使其上升为全球性治理规则。除此之外,新兴国家还需要积极参与各类治理指数的研制,自行开发设计更加科学合理的治理评价体系,借助大数据、云计算、互联网体系等新兴信息技术提高指数算法的准确度,并加强这些新兴信息技术的国际传播,使其成为新兴国家未来获取制度性话语权的有力推手。2020年9月8日中国提出《全球数据安全倡议》,显示了中国对于全球共同面临的数据安全等新兴治理问题的责任担当和贡献,受到国际社会的广泛关注和赞誉。在此基础上,中国可以进一步联合其他国家及国际组织等创设全球大数据安全协调机构,并推动其成为全球性常设治理机制。在提高多边治理规则的倡建能力方面,新兴国家还需要强化对自身倡议的游说能力。一方面,要采取建立联合阵线、非正式联盟或“准联盟”等合作方式来增强话语优势,另一方面要加强与七国集团、欧盟等的政策合作。新兴国家可将支持和推动基于“有效多边主义”的国际秩序的欧盟作为寻求合作、共同推动多边治理的伙伴。此外,新兴国家及其合作机制还要通过国际多边经济组织、区域合作机制等深化对话协作,汲取经验,增强自身的多边治理能力。

  其二,倡建新的多边治理组织机构。2020年7月28日,习近平在亚洲基础设施投资银行第五届理事会年会视频会议开幕式上指出,亚投行应该成为促进成员共同发展、推动构建人类命运共同体的新平台。金砖国家要继续强化包括金砖新开发银行、应急储备基金等在内的金砖国家合作机制,并将其作为提升集体制度性话语权的重要台阶,还可通过倡建“一带一路”沿线国家城市合作联盟等次国家机构以及“一带一路”智库联盟、媒体联盟等,发挥其作为推动区域治理、全球治理辅助工具的作用。例如中国积极倡建“一带一路”、亚投行、金砖国家新开发银行、丝路基金、上合银行和积极推进RCEP等,为建立新的世界治理体系作出了重要贡献。2020年4月,联合国全球人道主义关键医疗物资应急中转枢纽选址广州,这有助于提升中国在全球卫生健康治理中的话语权和影响力,消除“金德尔伯格陷阱”之说。

  其三,提高多边治理人才的供给力与竞争力。行为体在国际重要经济治理组织中占据的职位数量以及该职位的活跃程度不仅对于该行为体的话语权有较大影响,也对组织决策及其运转具有不可忽视的作用。一个经济体在全球经济治理体系中制度性话语权的强弱与其在该体系机构中的就职人数特别是领导岗位数有着不可忽视的关系。自各类主要多边经济治理机构建立伊始,各国就力求让更多自己国家的人员进入多边治理机构尤其是关键领导岗位任职,特别是美欧从来都十分重视并力图垄断重要领导权。为了在9月份之前选出新一届WTO总干事,欧盟推出得到内部广泛支持的贸易专员霍根作为候选人,而威胁退出WTO的美国却不甘心,竭力从自己控制的五眼联盟中推出人选。由于总干事可以发起贸易规则议题讨论,在一定程度上能够左右WTO的改革走向,美欧围绕WTO总干事接班人的竞争进入白热化阶段。新兴国家要多培养具有国际治理专业和实践背景并享有国际声望的人才,营造相互支持的环境,争取增加本国人士在重要区域和全球经济治理机构的任职数量。例如可以培训更多熟悉外语和国际法规的国家治理综合人才,并采取各种有效方法推荐其到IMF、世界银行、WTO等执行董事会和其他管理席位任职。

  (四)提高多边治理的引领力和贡献力

  全球经济治理需要所有行为体共同努力,在规则修订、决策制定以及决议执行等多个方面作出自身贡献。面对传统主导国家从多边治理中退匿的情形,新兴国家更需要对多边治理体系的完善加大支持和贡献。

  首先在于推进新兴国家贸易投资的自由化。在美国等国家竭力推行贸易保护主义政策、打压多边贸易治理机制以致全球贸易投资自由规则面临重大威胁之际,新兴国家要率先抵制、反对贸易和投资保护主义,坚决维护以世贸组织为核心的多边贸易体制,坚持开放和公平竞争取向,降低关税,改善营商环境;同时要积极支持更多发展中国家参与新一轮国际经贸规则的制定,在目标规划、协商议题优先项的设置、制度架構的建设等方面积极创造条件,以更好地维护发展中国家的利益;并致力于同发展中国家一道,共同维护多边主义,旗帜鲜明地反财贸易保护主义,推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。例如,推动WTO上诉机制的恢复或者替代机制的建立,积极参与和推动高规格区域自贸协定的建设。

  其次需要提升新兴国家的金融开放程度和治理能力。整体而言,新兴国家普遍存在金融制度改革滞后、金融市场开放不足与发育不良、货币体系较为脆弱、汇率不够稳定、金融风险防范与治理能力不强等问题。根据麦肯锡全球研究院2018年的“MGI连接指数”,中国金融开放度还不够高,外资在中国银行系统及证券市场中占比均只有2%,股票市场占比约为6%,金融市场运营监管负面清单还较长、较复杂。其他金砖国家的金融开放度、国际化水平、治理能力更不容乐观。因此,新兴国家需要深化金融制度改革,推进金融市场自由化、本币国际化、汇率稳定化,扩大本币结算、货币互换的范围,努力加入SDR,开展数字货币、区块链以及新兴国际结算体系的开发和运用等合作,增强金融治理能力以及独立自主权。

  此外,还应加强新兴国家对气候治理的责任担当。一个国家在气候和环境治理方面的能力表现,深刻影响着其国际威望和信誉。中国致力于承担大国责任,为《巴黎协定》的签署作出了巨大贡献,由此成为全球气候治理的领军者。但受发展水平的限制,中国等新兴国家在节能减排、推进生态可持续发展等方面仍然需要加大责任担当。据IEA数据,中国和印度居2018年全球新增碳排放量的第一和第三名,增速超过世界平均增速。所以,中国应加大努力推动《巴黎协定》的落实,降低碳排放,为全球气候治理和绿色发展作出贡献。同时,金砖国家也需要加强内部气候治理政策的协调,消除俄罗斯与“基础四国”(中国、印度、巴西和南非)之间以及基础四国内部(印巴)的分歧,在减少化石能耗、转向绿色能源以及节能减排、落实《巴黎协定》规定的气候治理目标方面加大力度。例如通过亚投行、金砖国家新开发银行、丝路基金等绿色金融政策的推行,以及经验总结和标准创新等,有力地提升中国等新兴国家在国际环境治理与绿色发展方面的话语权和领导力。

  (五)提高国家经济治理能力和水平

  行为体的多边治理话语权既取决于经济规模、黄金外汇储备、进出口状况以及稳定性等指标,还取决于其自身治理能力、治理质量、治理水平等。国家治理是一国参与全球治理的基础和前提条件之一。一国的国家治理能力、治理质量等决定了其能否有力、有效地参与全球治理,即一国内部的治理行为是全球治理价值得以实现的重要基础。国家治理水平和能力影响着全球治理体制的转型和目标的实现,因而提高国家治理水平是实现全球治理有效性的重要途径。依据世界银行的全球治理指标排名,主要新兴国家的各项治理指标尤其是规制质量、法治、政治稳定性、腐败遏制等指标不仅落后于美国也低于世界平均值,总体处在中后位置,而且2014年以来多数指标改善缓慢,个别指标甚至下降。此外,从世界银行发布的由衡量经济体的市场竞争、财产保护、审批效率、腐败治理、行政效率等政策竞争力的十大指标测算出来的世界营商环境指数来看,虽然中印俄等主要新兴国家的排名有所改善,但整体上仍然与美国等发达国家差距较大。全球化、信息化以及国内社会矛盾的复杂化使国家治理面临严峻挑战,也加剧了全球范围内的国家治理竞争。探索国家治理现代化的核心问题以提升治理质量和效能是每个国家政府的重大使命。新兴国家需要通过大力改善内部经济制度和改善营商环境,提高经济治理现代化的能力和水平,以进一步融入全球经济一体化进程,这也可以极大地增强国家在全球治理体系中的美誉度和影响力,并为其全球治理能力的提升以及制度性话语权的加强奠定坚实基础。

  结语

  当今世界正面临百年未有之大变局,多种矛盾的交替和冲突空前加剧,对全球化和多边合作造成前所未有的冲击。全球化传统主导力量急于退出引领者贡献者角色,并对作为后来者、追赶者的新兴国家设置障碍,阻扰其在全球治理体系中提升制度性话语权,由此对后者为实现自身持续稳健追赶式发展谋求营造良好的外部制度环境及建构良性国际秩序的努力造成约束。因此,新兴国家与发达国家争夺全球治理主导权的博弈将是曲折而漫长的过程。对此,新兴国家需要有足够的认识和准备。除了加大改革开放、创新转型,持续壮大综合实力,提高国家治理能力和水平,夯实强化全球经济治理基础外,新兴国家还需要认真研究学习国际上全球经济治理的成熟经验,积极探索新形势下推动全球经济治理变革的规律和途径,谋求广泛的国际合作,在对全球经济治理存量进行适度变革和完善的基础上寻求增量创新并争取把握主导权,着力提升全球经济治理的制度性话语权,在全球经济治理变革中承担更多责任和作出更大贡献,从而有助于实现全球善治和构建良好的国际秩序。

《全球经济治理变革与新兴国家制度性话语权提升研究》

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