关于广州市环卫体制改革的实践与思考

　　摘要：文章以广州市的环境卫生服务为视角，详细介绍了广州市环卫体制改革的实践历程和广州市环境卫生服务现状，解析目前环卫体制存在的问题，并在此基础上提出广州市环卫体制深化改革的建议。

　　关键词：广州市,环卫体制,改革,实践

　　前言

　　广州市是全国开展环卫体制改革较早的城市，从1995年起将珠江广州河段保洁服务向社会发包经营后，先后在城市道路清扫服务、公厕管护、生活垃圾收运处理等方面对传统的管理体制进行不同方式的改革尝试，引入竞争机制，把具体的环卫作业推向市场。目前，广州市环卫体制已经形成了一个相对稳定和成熟的模式，但是随着社会的不断发展，整个环卫系统也面临着不断出现的新问题，亟需改革的进一步深化。本文将以广州市环卫体制的改革实践为依托，深入探讨在当前的环卫体制模式下如何深化改革的问题。

　　1. 广州市环卫体制改革的实践历程

　　上世纪五、六十年代起，广州市的街道环卫站和区的环卫保洁所相继设立并经历了数十年计划经济时代，进入八十年代以后，广州环卫体制改革经历了从探索到实施的三个阶段。

　　第一阶段是初期探索阶段——上世纪八十年代后期至九十年代初期。这一时期的广州市市容环卫局(上世纪80年代成立之初叫“环卫局”，后改称“市容环卫局”，2009年机构调整后并入广州市城管委)和区局对直属的服务性事业单位实行经费承包管理，年度考核后根据增收节支成效对领导和职工兑现奖惩。1993年，广州市环卫局和香港一家公司合资成立了标准环保公司，它的使命就是探索环卫体制改革，走市场化之路。与此同时，几乎所有的环卫服务作业单位在用工办法上都突破了事业单位的体制，开始面向社会招聘环卫工。

　　第二阶段是全面改革阶段——九十年代中、末期[1]。1995年开始进行了道路、水面保洁环卫作业承包试点。1996年，实行了以机械化清扫、上门收运垃圾、统一余泥渣土排放、专业化运输为主要内容的环卫作业方式改革。1997年11月，广州市召开了环卫事业改革工作会议，环卫体制改革由重点突破、单项试验转入整体改革、全面发展的时期，明确提出了积极推进政事分开、管干分离，实现环卫服务社会化、市场化、专业化。先后将居民和企事业单位的垃圾收集与中转运输作业、道路清扫和冲洗、珠江广州河段水面保洁、社会公厕管养、新建居住小区和经济开发区的环卫服务以及垃圾处理全部推向市场，形成统一开放、多元竞争的环卫服务市场，全面提升城市环境卫生质量和水平。

　　第三阶段是推广实施阶段——自2001年始。2001年，市政府办公厅根据市委、市政府关于深化城市管理体制改革的意见，出台了《广州市市容环境卫生管理体制改革方案》，环卫体制改革进入了快速推进的阶段。进展情况综合为以下四方面：(一)新增加的市容环卫服务项目基本是一步到位面向市场招标。(二)除了新增项目实行市场招标，原有由事业单位负责的环卫服务相继大部分推向市场化。(三)为适应市场化的需要，各区相继设立了市容环卫监督机构。(四)市场自然形成了一批为数较多的规模不等的清洁服务公司。

　　2. 广州市环境卫生服务现状

　　目前，广州市环卫服务的内容包括城市道路(市政道路和内街)、广场、公园、水域等公共区域的保洁及城市生活垃圾的收集、运输、处理，服务的内容较之以前有较大延伸，规模也显著壮大。截止2010年广州市共有环卫从业人员26092名，其中管理和专业技术人员1737名，环卫工人24355人;拥有垃圾运输车1155台，洒水车251台，水上保洁船87艘;公厕1927座，垃圾压缩站147座，环卫停车场12个;全市清扫保洁面积8862万平方米，每天保持洒水冲洗城区道路2251公里，水域保洁 714公里;平均每天收集处理生活垃圾为10162.2吨。

　　现广州市公共环境卫生服务实行三级负责：市一级负责生活垃圾的终处理、中心区域水域的保洁、中心区域市政道路的清洗、部分城市快速路的保洁、动物尸体和变质腐化肉类的处理、粪便处理等，经费由市财政安排。行政区一级负责辖区内市政道路的清扫保洁、公共厕所保洁维护、生活垃圾的运输等，经费由区财政安排。行政街一级负责内街巷的清扫保洁、垃圾收集等，经费来自向区域内的居民及团体收费。市、区、街道各级的公共环境卫生服务均既有直接组建服务队伍，也有采用向社会购买服务的方式。

　　3. 广州市环卫体制目前存在的弊端

　　近年来，随着广州市对城市建设投入的不断加大和市容环卫体制持续改革，广州市的市容环卫事业得到了快速发展，市民群众对市容环境的满意程度显著提高。但是，随着社会经济的发展，城市化加速，现行的环卫服务不可避免暴露出体制的一些弊端，阻碍了市容环卫工作的健康发展，主要表现在：

　　3.1政府负担仍旧较重

　　随着社会保障制度及劳动合同制度的完善，用工发生的社保、加班补贴、带薪休假甚至住房补贴的费用一律应纳入环卫服务合同的预算。公司用工与事业单位用工发生的费用并不能节省。相反，公司的运作成本及政府的监督成本，加大了政府的负担。

　　3.2主管部门事务性工作依旧繁多

　　首先，环卫工人集体上访引起的稳定问题。尽管合同条款都要规定承包公司对于工人停工、罢工后果的责任，但是由于环卫服务是公益事业，政府直接向公众负责，近几年多次发生环卫工人集体上访、停工等事件，政府主管部门承受的压力显然比公司更沉重，且集体上访和停工事件，基本都发生在公司。其次，合同的争议，往往使政府处于被动。

　　3.3“短周期、小规模、低水平”的承包运作

　　由于广州环卫市场主体基本是自然形成的，该行业的门槛低，公司数量多，规模、管理水平、诚信品质参差不齐，市场未成熟，各区环卫主管部门为了降低市场化的风险，往往不采用大标段、长周期的发包。各区环卫服务发包周期一般为3年，标段规模按人员配备多数在200人以下，最小的只有55人。但是，短周期和小规模，必然导致机械设备投入的障碍，同时，在承包衔接期，难免出现人心波动，服务质量下降。

　　3.4监管环节多、力度不足、效率低，服务质量不高

　　实行市场化体制，业主(各区市容环卫主管部门、街道)与承包方(环卫服务公司)之间是平等的民事关系，唯一制约手段是经济制裁，而主管部门与工人、班组长、项目经理都没有直接关系，造成在这种管理方式下常常遇到有事找不到人，找到人解决不了问题，应变能力差，处理问题难以让人放心种种问题，大大降低了服务质量。

　　3.5环卫工人的权益难以保障

　　虽然环卫工人的待遇普遍太低并不能简单归因于体制，但是环卫保洁所和环卫站在员工管理的方式上比公司多了一份人性化和温情。由于环卫经费普遍不足，加上公司追求利润，使工人的福利待遇得不到落实，或减少人员配置，加大劳动强度，更加引起工人的不满。承包项目的短期化，使环卫工人普遍存在临时心理，工人的责任感和综合素质发生下降，在作业质量方面有直接的反应。

　　4. 广州市环卫体制改革前景

　　在充分认识环卫服务存在的弊端的同时，需要进一步研究如何积极稳妥地深化环卫体制改革，采取更有效措施加强行业管理，促进环卫服务体系的健康发展，针对存在的问题提出以下建议。

　　4.1环卫管理模式方面

　　建议各区建立政府指挥的队伍，同时兼有向社会招标发包的环卫业务，关键的项目、关键的地区由政府的队伍负责。这种模式的优势在于有政府自己的队伍起关键保障作用、应对特别状态的作用、高质量的标杆作用，同时有社会的公司参与竞争对政府的队伍形成对比和竞争压力，有助队伍的自强自爱健康发展。

　　4.2行业管理和诚信制度建设方面

　　一方面，应依法实施特许经营，规范市场化的运;另一方面，应采取有效措施实现优胜劣汰和促进诚信。建议实行每月、每季、每年由各区专业质监部门、业主、公众和住户三方面提供的评价综合，每次都上网公布并备份，形成清洁服务公司的档案。规定在所有的环卫服务项目的招标评标中，招标代理应向评标专家提供投标公司的质量和诚信档案。

　　4.3经费来源方面

　　由于城市维护税的增长与工作量的增长不平衡，仅限于城市维护税无法解决经费不足的问题，需要在二次分配中调整，建议在城市建设税以外统筹补充环卫经费。另外，街道由于收费标准长期没有调整、收费难度大、收费率低，经费尤其欠缺，建议应重新合理界定居民清洁卫生费的使用范围，明确公共区域的卫生保洁范围并由财政统一划拨经费。

　　4.4 环卫工人权益方面

　　适应改革开放和发展社会主义市场经济的新形势，从政治、经济、社会、法律、行政等各方面采取有力措施，保障广大环卫工人的合法权益，不断提高环卫工人的工作和生活待遇，包括晋升制度、激励机制、居住条件、社会保险、为子女入学提供便利等，全方位增强环卫工人的责任感、荣誉感和归属感。另外，进一步发挥工会组织的作用，在招投标和合同条款以及监管工作中，强化维护环卫工人的合法权益，促进社会公平正义。

　　结语

　　深化环卫体制改革必须坚持科学发展道路，要巩固和谐、发展和谐，量情而策、量力而行、积极推进;改革的进程必须符合社会、经济和环境卫生事业自身发展的规律性和阶段性;必须有利于社会稳定，有利于环境卫生水平的良好长效，有利于环卫工人的价值尊严和环卫队伍社会地位的提高，从而实现社会效益、环境效益、经济效益的相统一、相促进、相提高。

　　参考文献

　　[1]池朝兴，广州市市容环卫改革研究，《城市管理与科技》，2008(5)：64-65

《关于广州市环卫体制改革的实践与思考》

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