行政审批制度改革遇到的问题及对策

 　　行政审批制度的相关改革，推动了政府职能的转变，本文以泰州市为例，探讨了当地行政审批制度改革遇到的问题及对策。

　　《行政科学论坛》出版地：河南省新乡市，2014年创刊，曾用名：《新乡师范高等专科学校学报》《新乡学院学报(社会科学版)》;办刊宗旨：坚持正确的办刊方向，刊载行政学理论研究成果，交流行政体制改革的重点和难点问题，开展学术交流，为推进行政体制改革和政府职能转变服务。

　　一、泰州市行政审批制度改革的主要做法及成效

　　(一)大力清理行政审批事项，加速政府权力

　　“瘦身”清理前，泰州市行政审批事项共计397项(含上一轮清理后省下放以及新法增加的86项)。通过取消、下放、合并、调整管理方式以及暂停行使137项外，保留市级行政许可事项177项，省级行政审批市级初审或受委托事项47项，垂直部门行政许可事项36项。主要做法：

　　一是无法律法规依据或者不按法定程序设立的审批项目以及上级明确取消的事项，一律取消。如：加工贸易合同备案(变更)、深加工结转、外发加工、余料结转、核销、放弃核准等。

　　二是由基层管理更方便有效的经济社会管理类事项，除有特殊规定的，一律下放实行属地管理，如：保安员证的申领、代理记账机构的设立审批等等。

　　三是对于非行政许可审批类别的事项，将通过取消、合并以及调整管理方式予以解决。如：因公出国、赴港澳任务审批调整为内部管理等。

　　四是将审批事项调整为其它管理方式，如：将成品油企业改扩建审批调整为事后管理，将对外投资协议额1000万美元以下的一般事项核准变行政许可为行政确认等等。五是对一年以上没有实际办件发生的行政审批事项，实行暂停行使，如临时占用体育设施批准等事项。

　　(二)创新行政审批体制机制，简化优化流程

　　1.大力推行并联审批。继续做好建筑工程类和餐饮服务类并联审批工作，并在此基础上，制作完善餐饮服务类项目的并联审批流程图。同时，依据《泰州市建设工程项目优化审批流程试行方案》，对建设工程项目进行审批流程优化，整合为立项(项目审批)、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收5个阶段。由过去需要跑40个部门减少为只需跑4个牵头部门，政府部门的行政审批时限缩减为37个工作日。

　　2.率先实施企业注册登记改革。创新企业注册登记“四证一体”审批模式，联合工商、质监、国税、地税等部门，打破部门壁垒，实现部门融合、数据共享、网上并联审批。在此基础上，2014年底泰州市率先在全省实现“三证合一”行政许可证照便利化服务的新模式。改革后，企业注册登记数量和注册资本都增长了30%以上。随后，2015年又整合社会保险和统计登记，全面启动企业登记的“五证合一”改革，进一步优化营商环境，激发投资创业的活力。

　　3.积极试行行政审批事项“容缺受理”。凡是在中心办理的行政审批事项主要是承诺件事项，主要申报材料具备，但次要条件或手续有欠缺的，在服务对象签署书面承诺限期补齐的情况下，相关职能部门窗口先行予以容缺受理，进行实质性审查。目前，共梳理出96个项目可容缺申报材料193份。容缺受理的推行，为服务对象获取相关行政许可证件节省了时间，减少了来回奔波之苦。

　　4.精心打造“互联网+”联合图审新模式。长期以来，建设工程施工图审因审批部门多、互为前置、流程繁杂、耗费时间长而饱受诟病。针对这一难题，2015年泰州市引入“互联网+”，对传统图审模式进行了颠覆式地创新。即按照统一受理、整体进驻、限时办结的原则，设立联合审图窗口，开发研制网上审批系统，有效地实现了施工图的联合审查、网上流转，设计、建设单位与审图专家网上互动，实时掌握审图进度。审图效率提高80%以上，审批时限也由原来的40多个工作日压缩为7个工作日。这种模式创新在省内外尚属首创。

　　5.强化实施“简政强镇”战略。2014年泰州市全面启动重点镇(园区)简政放权改革试点工作，实现县级权力下放，着力解决“大脚穿小鞋”“事权不匹配”的窘况。目前，泰兴黄桥、兴化戴南、靖江新桥、海陵九龙等6个镇街作为试点，妥善承接部分县级权限。为确保下放权力的规范高效运行，各试点镇街还搭建了以职能重组和流程再造为核心的“前台+后台”式运行架构，即以便民服务中心、综合执法局作为“前台”直接面对群众提供服务;其他机构作为“后台”，主要履行政策指导、政令传递、监督问责等职能，为乡镇持续发展注入新活力。

　　6.全面启动“一枚印章管审批”模式。2016年11月，江苏省委省政府选取泰州、无锡、苏州、淮安四个设区市，开展相对集中行政许可权改革试点。在经过反复调研论证、风险评估、审核审议的基础上，2017年5月，泰州市正式组建行政审批局，下设政务服务中心、公共资源交易中心，标志着“一枚印章管审批”的全新审批模式在泰州市全面启动。

　　截止到目前，在市场准入、投资建设等领域的91项行政许可事项已移至市行政审批局，涉及14个部门包括住建局、发改委、经信委等。行政审批局的设立，既是“放管服”改革在泰州的重大举措，也是服务市场主体和人民群众的民生工程。今后，泰州市将进一步打破部门边界，完善审批流程和内设机构设置，积极稳妥地推进相对集中行政许可权改革，最大限度地促进行政审批提质增效。

　　(三)规范行政审批管理，提升服务效率

　　1.扎实推进行政审批“三集中、三到位”。2014年泰州市政府重新制定《关于推行行政审批“三集中、三到位”工作实施意见》，明确集中方式。目前，市级行政审批事项177项，实际进驻行政审批中心的164项，进驻率达92.6%。在进驻的38个部门中，有29个单独设立了许可处，有7个挂牌成立许可处，所有部门窗口都设立首席代表，做到进驻到位、授权到位、服务到位，切实解决了让群众“多头跑”的问题，基本实现了审批事项“一站式”办理。

　　2.设立“统一登记”，扎口管理。“统一登记”窗口负责所有行政审批事项的受理登记，以及项目审批全过程的指导、协调、监督和管理工作。通过统一登记，全程掌握审批动态，确保按时办结，基本杜绝了窗口部门在审批时间上做假账现象。

　　3.实行“一次性告知单”。改革窗口办事指南，统一制作“一次性告知单”格式，要求窗口工作人员必须将项目审批的条件、程序、时限及收费标准一次性告知行政相对人。一式两份，双方在告知单上签字确认，落实双方责任，将首问负责制真正落到实处。

　　二、行政审批制度改革的难点和问题

　　(一)审批权限下放力度不够

　　从数量上来看，新一轮行政审批制度改革使得各级政府削减下放审批事项达1/3以上。比如泰州，由原先的397项缩减为177项，实际取消下放占原总审批总数的55.4%。但实质上，权力“虚放”的现象还是客观存在的。有的部门取消下放的是非核心权利，“含金量”较低，甚至是一些不太常用的项目;有的部门下放的是权力小责任大的权力，保留的是自由裁量权较大的事项;有的部门表面数量减少,却通过合并打包的方式进行新一轮的“数字游戏”。

　　(二)“中介”审查环节有待规范

　　1.中介组织“审批”门槛抬高。政府简政放权意味着行政审批的事项会逐渐减少。但现实中，中介组织评估的项目却大幅增多，类似环评、安评、能评、雷评、震评、水评、图审等，这些评估结果往往又都作为政府部门进行审批的前置程序。而实现评估的这些中介组织，大多是以行政区划为边界进行垄断经营，评估时限目前也无相关的法律法规进行规制，因此收费高、效率低、运行不规范成为常态。资料显示，在审批服务时间中，中介组织评估就占据60%-70%。由此可见，行政审批制度改革使得政府有序放权、提速增效，政府权力在做“减法”，但在中介组织这个领域却一直在做“加法”。

　　2.“红顶中介”滋生新的腐败。在政府职能转变的过程中,催生了“红顶中介”这一特殊群体。有些中介组织是审批部门直接下属的事业单位或者主管的协会;有些是政府部门的延伸或是变向转型;有些表面虽是市场化机构，但实质却由职能部门官员控制。这些“红顶中介”与政府部门说不清、道不明的模糊关系，形成了行政审批的“灰色地带”。很多中介是由政府部门直接指定承担业务，并凭借手中掌握的“隐形审批权”，处处设卡，步步收钱，成为现实中的“二政府”。“红顶中介”的存在，不仅蚕食了简政放权的改革红利，扰乱了市场秩序，甚至还会成为腐败滋生的温床。

　　(三)行政审批缺乏有力监督

　　当前，我国的行政审批权限设置，无论是审批内容还是项目清理，都是由政府单方面决定。审批主体的单一性造成了无法从源头上进行监督。虽然，我国已初步形成以国家权力机关、行政机关内部、社会监督等为主的多层次、全方位监督体系，但目前来看，监督却难以落实到位。在实践中往往会出现立法监督不全面、上下级审查不力、同级监察疲软等现象。另外，在我国现有的体制状态下，社会监督受到诸多条件的限制，监督渠道不畅、公民社会发展缓慢，进一步导致行政审批的监督难上加难。

　　三、深化行政审批制度改革的建议和对策

　　(一)继续清理、减少行政审批事项

　　要始终坚持凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批;凡是社会组织能参与承担的事项，一律转移给社会组织;凡是面向基层且由地方管理更方便有效的事项，一律下放市、县管理。进一步强化行政审批项目设定管理，确保实行的每一项行政审批都符合《行政许可法》规定;进一步加大取消下放的力度，提高简政放权的“含金量”，重点围绕投资审批、职业资格、商事制度、科教文卫体等领域改革。

　　同时，对于非行政许可审批事项要按规定全面取消，坚决禁止以“红头文件”、登记备案、年检鉴定等形式变相增加行政审批事项;进一步理顺部门内部职能关系，对于相同或相近的职能进行归并整合，对于多部门、多环节审批的事项一律按照一个部门承担或权责一致的原则予以调整;建立健全行政审批项目动态管理和实施效果评估机制，及时对不适应经济社会发展要求的事项予以取消或调整。

　　(二)优化流程，规范政务服务

　　1.全面推进流程再造和并联审批。

　　一是推进并联审批全覆盖。按照“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结、统一送达”的工作模式运行，进一步优化行政审批的办理机制。大力推行项目联合踏勘、联合图审、联合评估等模式，积极探索试行综合窗口集中审批权改革(即在依法行政的前提下，把审批量少、专业性不太强的审批事项，通过委托授权形式集中在综合窗口办理)，更好地利企便民。

　　二是实现流程精简新突破。立足精简、快速、便民、规范，对保留的行政审批项目，更大力度地再造优化流程，最大限度地减少前置审批环节。并以事项为龙头，全面编制办事指南，让申请人一目了然。

　　同时，建立高效审批运作协调机制和责任追究制度，全面落实首问责任制、一次告知制、时限承诺制等相关制度。继续推进工商注册便利化改革，进一步拓展延伸“五证合一”内容，将企业登记注销、变更和外资企业设立登记纳入“五证合一”集中办理。

　　2.着力打造最优政务服务平台。

　　一是夯实“三集中三到位”基础，实现“大厅之外无审批”。继续加大力度理顺部门内部行政审批运行机制，归并审批职能，切实做到审批权力向一个处室集中，审批处室向政务服务中心集中。督促职能部门将与行政许可项目特别是与产业项目审批关联的其他权力类备案、核准事项以及服务事项全部纳入到中心服务窗口或分中心办理，真正做到“进一个门，办所有事”。

　　二是搭建“虚实一体”政务服务平台，推行网上审批。进一步整合政务服务功能，打造网上办事大厅，将网上平台建设成集行政审批、便民服务、政府公开、效能监察、在线服务等功能于一体的网上审批系统，实行“外网申报、内网审批、外网反馈”的网上审批模式，实现对权力运行全程、实时监控。

　　三是健全四级政务服务体系。完善市级政务服务体系，形成“一办两中心”的管理体制和运行机制，继续加大市、市(区)两级政务服务中心功能和组织协调力度，强化乡(镇)村基层便民服务平台建设。建立并完善以市政务服务中心为龙头、市(区)政务服务中心为主体、乡镇(园区)便民服务中心为基础、村(社区)便民服务增站为触角的覆盖全市、上下联动、功能完备、便捷高效的市县乡村四级政务服务体系，夯实为民服务基础。

　　(三)认真清理、规范中介服务组织

　　1.清减行政审批中介服务事项。2015年10月，国务院首次对集中在市场主体投资、资质资格认定等领域的89项行政中介服务事项进行清理规范,不再作为行政审批的受理条件，为中介服务组织市场的规范定了方向。随后，国务院进一步加快清减步伐，先后分两批对建筑工程、安全监管等领域的共209项中介服务事项进行清理。今后将进一步探索将行政审批中介服务逐步改为政府购买，同时对清减事项及时向公众告知，加强事中事后监管，真正让审批事项做“减法”。

　　2.规范中介组织审批行为。总体来讲，当前我国的中介服务组织市场规范性不足，垄断经营为主，前期评估时间过长，收费项目不合理等等。对于这些问题，需要进一步强化监督审核，选择优质中介组织，并且在服务职能、标准、承诺时间、收费等方面依法进行规范。进一步强化中介组织的法律责任，建立健全考核评定机制和清退淘汰机制，有效杜绝中介乱象，从而打通高效审批的“肠梗阻”。

　　3.加快中介组织脱钩改制。审批部门所属的事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得从事相关的中介服务，必须转企改制或与行政机关彻底脱离。同时,走向市场的中介组织与主管部门之间必须做到机构分设、财务独立、人员分开、职能分离。鼓励做大做强中介服务市场，要打破垄断，积极探索一业多会模式;对合法经营的中介组织要进一步“松绑”，让更多有实力的中介服务机构为企业、为群众提供便利。

　　(四)建立科学高效的监管机制

　　简政放权不是弱权卸权、一放了之，而是放管结合，由事前审批向事中事后监管转变。因此，深化行政审批制度改革还必须牢牢把握监督管理这条生命线。

　　1.强化行政审批监督。一是强化内部监督。通过日常监督、明察暗访、群众评价、电子监察等方式，对驻在部门的行政审批工作进行督查。在督查过程中，本着预防与纠错、监督与自律、问责与教育三结合的原则，重点检查《行政许可法》执行、政府重大决策落实、审批信息公开、日常审批工作等内容，进一步完善行政审批制度。另外，对于监督检查情况，派驻机构要定期向纪检监察部门报告;对于监督过程中发现的问题，要及时向驻在部门提出整改并协助完成;对于超越职权审批或监督不力并造成严重后果的，要严格追究其行政及法律责任。二是强化外部监督。

　　首先，要充分发挥好人大、政协对行政审批的监督作用。一方面，加强用权的合法性、公正性监督。对于政府部门出台的各项行政法规要严格审查，对于行政审批机关、权限、审批项目要科学设定，对于各行政机关的履职能力要依法监督;另一方面，明确人大监督质询和追责的程序，实现对行政审批的过程监督、动态监督。其次，积极推动社会监督和评估。当前我国的行政审批制度改革主要是一种“自上而下”的模式，审改的直接获益者———企业主和公民并没有参与到改革中来。因此，这就要求我们进一步完善行政审批的监督主体，通过制度让广大老百姓参与。比如：完善听证会制度、陈述是由制度、效能投诉制度等。同时还要充分发挥新闻媒体的监督作用，一来可以通过发布信息更好地赋予群众知情权;二来可以通过舆论压力促使行政审批机关及工作人员严格依法审批。

　　2.强化事中事后监管。首先，做好审批项目清单工作。尽快编制公布政府权力清单、责任清单、负面清单等，这也是加强事中事后监管的有力抓手。其中，权力清单明确政府该做什么，“法无授权不可为”;责任清单明确政府怎么管市场，“法定责任必须为”。同时，对取消下放的审批、核准或备案的事项，认真研究制定相应的监督方案，明确监管部门，实施跟踪监督。其次，创新监管方式。充分运用互联网、大数据资源和技术，进一步完善行政审批电子监察系统。

　　大力推行综合执法、随机抽查、智能监管、风险监测等方法，实现“线上线下”无缝对接的综合监管执法体系。最后，推进社会诚信体系建设。健全覆盖全市的公共信用信息系统、市场监管信息平台，实现企业的信用信息与行政许可、行政处罚、监管信息互通有无、有效衔接，真正做到“一个平台管信用”。同时，进一步强化信用监管，建立失信联合惩戒和“黑名单”制度，让失信者一处违规、处处受限，从而营造出良好的社会秩序。

　　参考文献：

　　[1]匡奕至.我国行政审批制度改革与完善研究[D].南京大学，2014.

　　[2]田婧.政府职能转变视角下的行政审批制度改革[D].浙江工商大学,2015.

　　[3]王广东.论深化行政体制改革[D].苏州大学，2014.

　　[4]冉昊.我国简政放权和行政审批制度改革的过程、问题与趋势[J].新视野，2015(5).

《行政审批制度改革遇到的问题及对策》

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