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实现基本养老保险全国统筹的三种改革路径及利弊分析

职称驿站所属分类:行政管理论文发布时间:2019-07-24 10:23:13浏览:1

统筹层次低是多年来我国城镇职工基本养老保险制度改革中的一个痼疾,由此带来了地区间基金财务失衡及养老保险关系转移接续难等问题。 实现养老保险全国统筹有 3 种改革路径可供选择:方案

   统筹层次低是多年来我国城镇职工基本养老保险制度改革中的一个痼疾,由此带来了地区间基金财务失衡及养老保险关系转移接续难等问题。 实现养老保险全国统筹有 3 种改革路径可供选择:方案 1 是维持传统体制下的渐进式改革;方案2 是采用中央调剂金办法下的过渡式改革;方案3 是进行结构性的制度改革。 文章对3 种方案的利弊及可行性进行对比分析,并总结了世界上典型国家进行养老保险制度全国统筹管理的经验;指出破解全国统筹难题的最优方案在于进行结构性制度改革,需要从制度根源上解决制约统筹层次难以提高的深层次矛盾。

天津社会保险

  《天津社会保险》主要推向理论研究工作者、社保经办工作者.实现全民社会保障理论研究和实践探索;社会保险关系转移接续工作的研究与实践;扩大社会保险覆盖面,提高参保率等方面的经验性文章与理论探索;反映参保单位做好社会保险参保工作,维护职工权益。

  多年来,全国统筹一直是城镇职工基本养老保险制度改革面临的一个难点问题。 中国共产党的十九大报告中提出了“ 尽快实现养老保险全国统筹”的要求。 2018 年未召开的中央经济工作会议进一步提出:“ 要深化社会保障制度改革,在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹。” 如何落实这项要求,化解养老保险地区间不平衡的基本矛盾,是当前社保制度改革最重要的任务之一。

  一、问题的提出与研究背景

  全国统筹是基本养老保险制度运行的一个基本规则。 按照国际经验,社保全国统筹指的是全国统一制度,统一的费率、待遇计发规则和经办管理。 在“ 真正” 的全国统筹方式下,社保基金是一个大的资金池,全国范围内大收大支,各地区间调度使用,以丰补亏。 由于种种原因,中国城镇职工基本养老保险自 20 世纪 90 年代建立以来,一直处于低层级统筹水平。 目前除了北京、上海、天津、陕西等少数省 ( 市、区) 实现了省级统收统支外,全国其他大部分省份基本上都停留在县( 市) 级的统筹水平,基金收支以上千个县( 市) 为基本单位,由省级单位进行调剂[1] 。 养老保险统筹层次低带来了诸多问题,包括各地之间社保基金收支失衡,财政负担畸轻畸重,制度碎片化,转移接续困难,劳动力流动障碍,乃至影响到地方经济竞争力和营商环境等因素,成为多年来社保制度改革难以逾越的一大顽疾。 中国共产党的十九大以来,国家高度重视养老保险全国统筹问题。 2018 年,中央调剂制度的实施迈出了走向全国调剂的重要一步,2019 年,伴随社会保险费征收管理体制的改革,社保降费已是大势所趋,在此背景下,推进全国统筹的任务更加紧迫。

  统筹层次低是中国社保制度的一个特殊国情,多年来难以有效化解的原因是多方面的。 对此,学界从诸多角度进行了深入分析。 概括起来主要包括:(1) 制度设计的先天不足。 中国养老保险制度走的是渐进式改革道路,从20 世纪90 年代开始实行,允许地方试点探讨和发挥地方在征缴等方面的积极性,虽然多年来中央一直试图统一制度参数,但地方的路径依赖惯性难以改变,各地制度在政策上和管理上都呈现出碎片化的不一致特征[2-3] 。 (2) 财政分灶体制下的地方利益冲突问题。 在中央和地方财政“ 分灶” 吃饭的体制下,当一个地方出现养老保险支出缺口时,中央、省、市、县级政府都要承担一定的财政补贴责任。 这是提高统筹层次面临的一个基本难题,即养老保险将各级财政“ 裹挟” 在内,统筹层次上升,兜底支付责任随之向上级政府转移。 在这种情况下, 中央为了防范地方的“ 道德风险” ( 少收多支) ,不得不采取“ 连带性” 的财政责任分摊机制[4] 。 相应地, 各个地区之间在办理转入转出流动人员关系时, 由于涉及统筹基金转移和最终支付退休者待遇的责任,也存在着利益冲突关系。 (3) 经办管理体制上的统一。 各地区社保经办管理体系不一致, 尤其是信息化建设碎片化,全国缺乏统一的社保信息管理网络,也制约了全国统筹层次的提高。

  目前看,学界对于实行养老保险全国统筹的必要性并无异议,主要的分歧在于通过何种方式实现统筹。 多年来一直有争论,可谓仁者见仁,智者见智。 总结起来,主要有三类改革方案。

  第一,在现行制度和政策不变的情况下,将养老保险事权上升,由中央政府层面实行大收大支,基金在全国范围内统一使用,逐步提高统筹层次,最终实现全国统筹。 这是大部分实行现收现付制社会保险制度的国家所采取的做法,养老保险全国制度统一,管理统一,基金统一收支。 这也是多年来,我国养老保险制度改革一直试图达到的目标,很多研究成果从打破地方利益冲突、财政分配机制上和统一经办管理体制等方面提出了改革建议,但正如实践中所看到的,这项改革一直收效甚微 [5-6] 。

  第二,建立中央调剂制度,逐步向全国统筹过渡。 由于传统提高统筹层次的做法难以取得实质性进展,调剂制度成为一种变通做法。 在 1997 年基本养老保险制度推广之时,国家就提出了尽早实现养老保险基金省级统筹的目标。 近 20 年来,大部分省份主要的改革成效是建立省级调剂制度,即从各地市抽取一定比例的基金用于全省各

  地区间的调剂,以盈补缺。 严格地说,这并不是真正意义的省级统收统支制度。 2018 年 7 月,中央调剂制度开始实施,先从 3% 的缴费率比例做起,从各省保费收入抽取资金,逐步提高调剂比例,最终向全国统筹转轨。 该做法与省级调剂金的做法类似,可以说是走向全国统筹的过渡性措施。 部分学者主张采取调剂金的做法,在省级调剂的基础上逐步实现全国统筹;还有学者建议采取“ 中央基础养老金 + 地方调整养老金” 的方式,厘清央地责任,建立全国统一的基础养老金和体现地方差异的地方养老金[7] 。

  第三,调整基本养老保险制度,通过制度的结构性改革实现全国统筹。 从学理上分析,通过制度性改革实现全国统筹是一种较为彻底的改革方式。 有学者指出,我国城镇职工基本养老保险制度统筹层次难以提高的症结在于“ 社会统筹 + 个人账户” 式的“ 统账结合” 模式, 二者存在着激励不相容的矛盾。 尤其是在企业缴纳费率为 20% 的社会统筹部分,参保激励不足,是造成统筹障碍的主要原因。 对制度模式的改革, 有学者提出了由国民基础养老金 + 个人账户的方式[8] 。

  根据以上分析, 可以将上述三类方案简要概括为:传统体制下的渐进式改革( 方案 1) ,中央调剂金办法下的过渡式改革( 方案 2) 以及制度结构性改革模式下的激进式改革( 方案 3) 。 下文将比较 3 种方案的利弊,剖析其实现统筹的制约因素和可行性。

  二、三种改革方案的利弊、可行性及

  效应分析

  ( 一) 基于 SWOT 模型的方案利弊分析

  SWOT 分析是一种常用的改革战略分析工具,基于对改革方案的优势( strengths) 、 劣势( weak-ness) 、机会( opportunity) 和威胁( threaten)4 个维度的分析,说明改革方案的可行性见表 1。

  1. 方案 1

  优势:维持现行养老保险制度结构、运行参数和政策,转轨成本较低。

  劣势:渐进式改革时间长,多年来实质推进过程缓慢;制度的内在缺陷难以克服,最大障碍是来自地方的道德风险问题,地方存在“ 少收多支” 的内在冲动,有缺口的省份( 例如东北 3 省) 会将全部兜底责任上交给中央政府,而有结余的省份则可能从保护地方经济利益的角度,“ 隐匿” 部分缴费收入,这些道德风险很难防范。

  机遇:国家自上而下的推进策略,强调全国统筹的重要性,未来社会保障费由税务统一征收等因素。

  威胁:统筹层次提高导致财政兜底支付责任向上转移,地方社保征收积极性和收入下降,省级或国家财政最终的支付风险加大。

  2. 方案 2

  优势:维持现行养老保险制度结构,引入调剂基金制度,一定程度上缓解地区失衡问题。

  劣势:作为一种过渡性解决方案,距离真正的全国统筹制度仍有较大差距,地区性社保差异和由此

  带来的劳动力流动障碍依旧。

  机遇:国家从 2018 年开始推进中央调剂制度,调剂力度和进程有望加大。

  威胁:在调剂制度下,有可能带来新的道德风险,如地方存在着低报就业参保人数和工资水平等指标,高报退休金领取人数的倾向,从而实现受益最大化或受损最小化的目标。 同时,中央调剂金比例有上限限制,提高到一定比例后,部分地区的当期 ( 或累计) 基金结余有可能会出现负数,政策效果出现逆反。 届时,仍然需要考虑从中央调剂金转换为全国统筹制度的政策方案。

  3. 方案 3

  优势:从制度根源上解决制约全国统筹的障碍因素,一劳永逸;增强制度的激励性、便携性和长期可持续性。

  劣势:新制度下可能存在待遇水平下降,再分配效果变化等不确定因素。

  机遇:国家强调社保改革的顶层战略设计,国际上成熟的社保改革经验支持等。

  威胁:作为一种激进式方案,有改革转型成本问题,包括改革共识的达成,制度转轨面临的社会成本等。

  ( 三) 基于帕累托改进的社会福利效应分析从社会福利效用最大化的角度分析,判断 3 种

  成功改革的成效可以引入帕累托效率分析方法,即一项改革能否促进福利效应的提升,改善社保资源配置效率。 当前养老保险统筹层次低,征缴收入不足的一个重要原因在于制度激励不足,交易成本高,各方利益博弈造成制度运行效率低下。 以地区间差别化的保费征收政策为例( 体现在费率、费基和征缴等多个方面),企业、参保职工和地方政府的合谋是制度三方博弈的一个必然结果[9] ;同时,出于增强地方经济竞争力的考虑,地方政府在社保征缴上存在着“ 逐底竞争” 的行为动机,加强养老保险统筹的预期会降低地方充足征缴的动力[10] 。 在上述背

  景下,可以利用 3 种方案的福利改革效应。 方案 1 是一种零和博弈甚至是一种福利损失博弈,因为养老保险缴费总额不会增加,甚至有可能导致地方征缴收入下降,需要通过加大财政转移支付的力度来解决养老金负担;方案 2 也是一种零和博弈,即“ 劫富济贫”,在“ 富裕” 地区与“ 贫穷” 地区之间进行再分配,对制度运行并没有影响,长期看还存在导致“鞭打快牛” 的逆向选择风险;只有方案 3 才能解决制度运行效率低的症结,通过激励相容原理,增强参保者个人的积极性,扩大社会养老缴费资源,实现帕累托效率改进。 从此角度分析,方案 3 应该是最优的解决方案。

  三、实现养老保险制度全国统筹的

  国际经验借鉴

  现收现付的社会养老保险制度实行全国统筹是这项制度模式的基本属性之一,也是国际上通行的做法。 在全球 170 多个建立强制性养老金制度的国家中,有 130 多个国家的基本养老保险采用传统的现收现付融资模式,大部分国家实现了制度的全国统筹管理。 以下对典型国家实现全国统筹的方式进行梳理,以期得到有益的参考经验。

  ( 一) 养老保险制度模式的划分及统筹条件

  全球养老保障制度分为缴费型和非缴费型两大类。 非缴费型养老金指的是无需个人缴费型的养老金,一般融资来源为财政转移支付。 这类养老金是

  万方数据

  社会救助型的,主要是受益资格的确定问题,获取资格与经济收入水平或国民资格挂钩,与个人缴费历史无关,因此,跨地区流动时也不涉及统筹层次的障碍问题。 缴费型养老金的划分较为复杂一些,从融资方式上讲,主要有 2 种模式,一种是现收现付制 (pay as you go,简称 PAGO),另一种是完全积累制 (funded) 。 从待遇给付方式上分,主要有 2 种:(1)待遇确定型(defined benefit,简称 DB 型) 。 (2) 缴费确定型( defined contribution,简称 DC 型) 。 表 3 说明了养老金制度的分类情况,通常情况下,现收现付制实行 DB 型给付方式,而完全积累制适用的是 DC 型,这 2 种制度模式是全世界最为常见的社保制度。现收现付 DB 型制度是自 19 世纪末德国建立社会养老保险以来大部分所采用的制度;而完全积累制 DC 型制度则是 1981 年“ 智利模式” 创新后,由近 30个国家所引入的建立在个人账户基础上的养老金制度。 名义账户制度(NDC) 则与 FDC 制度相似,都建立在个人账户基础之上,但是不用资金坐实的账户。从统筹条件上讲,建立在个人账户基础上的 DC 型制度具有个人产权性质,类似于银行养老储蓄账户,是不存在统筹障碍问题的。 也就是说,不管实行 FDC 模式,还是 NDC 模式的国家,养老金制度自然实现了全国统筹。 存在统筹问题的主要制度模式是 DB 型现收现付制,这种制度的发起者是国家,利用大数法则将全国各地参保人的缴费汇集起来,支付退休人员的养老金,其核心的一个原则就是全国统筹管理。 全国统筹管理意味着 3 个方面的统一:

  (1) 统一的制度结构。 全国各地的养老金制度是一致的。 (2) 统一的制度参数和运行规则。 包括养老金费率,缴费基数和待遇计发的标准都是相同的。

  (3) 经办管理上的统一。 一般来说,养老金经办管理是自上而下的垂直系统,与地方政府的利益无关,信息系统也是全国统一的网络,以实现个人养老金权益的便利转移。

  如上所述,我国基本养老保险制度的统筹障碍首先来自于地方利益因素,在“ 财政分灶” 吃饭体制下地方财政被“ 裹挟” 于养老金支付责任之内。 那么,能否像国外大多数国家实行的“ 三统一” 那样,将养老金最终兜底支付责任上升到中央财政层面,将地方解脱出来,从而实现全国统筹,问题的核心之处即在于此,中国养老保险统筹层次低的障碍表面上是央、地之间的利益冲突问题,而深层次的背景原因则在于制度的激励性问题,参保人、企业乃至地方政府形成合谋, 天然存在“ 少缴费” 的道德风险问题。 从国际经验看,各国 DB 型现收现付养老保险制度实现统筹管理的主要经验在于:(1) 通过制度上的强制性和管理上的统一性,消除地方上的差别。大部分国家的养老保险制度是国家统一管理的,与地方利益无关,所面临的主要问题是参保人的激励问题,而不是央、地之间的博弈问题。 (2) 通过制度参数和结构性改革,增强制度的吸引力,实现“ 多缴多得”,增强制度的激励性。 以下从国际上的三类典型案例,说明各国实现养老保险全国统筹的经验及其对中国的适用性。

  ( 二) 典型现收现付保险制度下的全国统筹案

  例:美国和德国

  1. 美国

  美国的老、 遗、 残社会保险( old age, survivor and disability insurance,简称 OASDI) 项目是联邦政府发起的全国性社会保障项目,覆盖几近全部劳动人口。 尽管全国 50 个州发展水平有一定差别,但并未出现地区间的社保统筹差异问题。 分析起来,主要原因如下。

  第一,自 1935 出台《 社会保障》 法开始,社保制度设计即是自上而下,实行全国统一政策。

  第二,社保制度在缴费上实行专门的工薪税 (payroll tax) 制,由国家税务部门统一征收,进入国库专门设立的联邦社保依托基金进行管理和支付,保障了征收和支付上的统一管理。

  第三,养老金待遇计发与收入关联,不存在地区性差别。 OASDI 制度下,退休者养老金待遇的计算过程如下:(1) 用通胀指数调整参保者退休前每年的缴费工薪收入。 (2) 将最高 35 年工薪收入进行加总,然后除以 420 个月(35 年),得出指数化月平均收入( AIME,average indexed monthly earnings ) 。

  (3) 计算初始保险待遇( PIA, primary insurance a-mount);(4) 计算领取的实发养老金待遇水平 P。

  如果 PIA < 926, 则 P = 0. 9·761; 如果 926 < PIA < 5 583,则 P = 0. 32·(PIA - 926) + 0. 9·926;如果 PIA

  > 5 583,则 P = 0. 15·(PIA - 5583) + 0. 32·(5583 - 926) + 0. 9·926[11] 。 可以看出,OASDI 制度的养老金待遇计发公式既体现了与个人缴费的关联性,又兼顾了对收入低群体的再分配性。 个人的养老金待遇水平与居住地无关,在全国任何地方计算出来都是一样的,不存在地区性转移带来的差别问题。第四,社保制度由国家社会保障署(social secu-rity administration) 进行经办管理,该部门为国家政府机构,其下属分布在各地的分支为垂直性的行业管理体系,与地方政府分离。

  2. 德国

  德国是现代社会保障制度的发源地,其养老保险制度已有 130 年的历史。 从统筹管理角度,德国的养老保险管理方式与美国有所区别。 首先,养老保险采取缴费形式,而非工薪税制;其次,在经办管理上,德国针对工薪阶层的基本养老保险制度是相对分散管理的,基金的征缴由各国各地的医疗保险

  基金会负责,而养老保险经办管理和待遇支付则由联邦养老保险基金会( federal german pension insur-

  ance) 及其分散在各地的 23 个分支基金会来负责。这些基金会为自治性的社会独立法人机构,在治理结构上由工会、雇主和雇员代表共同参与,专项负责社保经办服务业务。 在社保基金的管理上,养老保险基金会制定收支预算,向国会和政府进行报告,经批准后执行。 养老基金会根据预算向各地拨付基金,地区间调剂使用,出现收不抵支的最终支付责任由联邦财政承担。 可以看出,德国的社会养老保险基金也存在着地区间的调剂使用问题,但潜在的统筹风险通过国家立法、基金预算和经办主体的自治结构等方式来应对,从体制上自然消除了地区间因利益冲突而产生的统筹层次问题。

  值得指出的是,虽然德国的养老金制度是分散管理的,但其制度结构和参数在全国也是统一的。在养老金待遇上, 德国采取“ 积分制” ( points sys-tem) 方式,待遇计发公式如下[12] :

  Pt,i = EP·SYi·AFi·PVit

  其中:Pt,i 为个人养老金,EPi : 缴费积分( 平均收入者,缴满一年为 1 分),SYi 为工作缴费年份,AFi 为根

  据退休年龄计算出的调整指数,正常退休为 1,PVt 为养老金待遇指数化公式。

  可以看出,相对于美国 OASDI 制度下的养老金待遇计发办法,德国的“ 积分制” 更加强调了精算原

  则,与个人收入的关联性更强,在很大程度上接近了 DC 型养老金待遇。

  对比美德两国的案例,中国基本养老保险制度未来可以改进的地方在于:(1) 统一全国养老保险制度的基本政策和参数。 (2) 将社保经办系统进行独立化运作,脱离地方政府干预。 (3) 改革养老金计发办法,建立收入关联型待遇计发方式,改变目前体制下养老金待遇水平与地方社会平均工资挂钩的

  做法,消除地区性养老金差别而带来的转移障碍因素。

  ( 三) 结构性制度改革下的统筹案例:瑞典模式在 1998 年之前,瑞典传统的养老保险制度为现

  收现付制 DB 型公共养老金,由国民养老金( FP) 和收入关联型养老金(ATP) 组成,缴费来自于对雇主征收的工薪税。 为了提升养老金制度的激励性和持续性,1998 年瑞典进行了较大幅度的结构性养老金度,是针对低收入群体的社会救助计划;第二层次为个人账户养老金, 雇员和雇主合计缴费为工资的5% , 其中 16% 进入名义账户,2. 5% 进入积累制账户。

  世纪 90 年代,瑞典养老金改革的最大贡献在于引入首创了“ 名义账户” 制度,这种制度模式的主要优点在于:保留了原制度下的现收现付收支方式,因而无需筹措转型成本;同时,引入了 DC 型的个人账户,加强了养老金缴费与待遇之前的精算关联性,从而应对传统 DB 型保险制度下的缴费激励弱的问题。 从社会统筹管理的角度分析,名义账户与积累制账户一样,都是个人产权性质的,参保者的个人待遇水平建立在累计的权益记录之上,可随时

  我国基本养老保险制度采取统账结合模式,其中,个人账户部分自 20 世纪 90 年代以来,一直未坐实,其在运行上很大程度是类似于瑞典模式的“ 名义账户” 。 在当前的养老保险关系转移接续政策中,个人账户部分是不存在问题的,账户储存额可以转到异地进行连续累计;转移的主要障碍在于企业缴纳的社会统筹部分,根据目前的政策,在 20% ( 部分地区为 19% 或更低) 的缴费中,12% 要留在转出地,其余的 8% 转入接续地。 这种分割办法可以说是一种协调地区间利益的权宜之计,不可避免地带来地区之间在参保人流动上的利益冲突问题。 如果采用瑞典模式,社会统筹部分也改为名义账户制度,则全国统筹的障碍将不复存在。 如果采用渐进式策略,逐步放大个人账户,社会统筹的阻力因素也会逐步缩小。

  ( 四) 分段式养老金整合计算方法:欧盟经验的可行性

  如何在社保制度不统一的情况下,实现流动人口的养老保险跨地区衔接, 欧盟国家之间的社保“ 开放式协调机制”(the open method of coordination,简称“OMC”) 提供了很好的经验案例。 欧盟( EU) 作为一个区域一体化组织,各成员国间劳动力流动日益频繁,社保制度千差万别,又带来了大规模的社保转移接续需求。 为此,欧盟 32 国自 2000 年的里斯本峰会开始,将“ 开放式协调机制” 引入养老保险领域,逐步在欧盟内部建立起一套完善的养老金协调机制。 该机制主要基于以下基本原则:(1) 单一国法律适用原则。 指跨国流动人员只适用于一个成员国的社保体系,一旦适用法律制度确定下来,就要按规定缴纳保险费,并根据该法领取相应的社会福利待遇。 (2) 平等待遇或非歧视性原则。 流入人口享有与其所在国家的国民相同的社保权利和义务。

  (3) 参保期累计原则。 在计算权益时,将其在各欧盟国家的参保时期、工作或居住时期进行合并计算。

  (4) 待遇输出原则。 欧盟居民已经取得的社会福利或者将来有权领取的社会福利,应可以随着个人的流动而流动,输出到另外一个国家① 。

  在养老金待遇的整合计算上,欧盟开放式协调机制的核心是按比例分配的分段累积计算办法。 例如 A 成员分别在德国、法国和瑞典缴费 6 年、9 年、5

  计发办法已越来越不能适应经济社会体制转型的需要。 从养老保险权利与义务对称的基本原理出发,个人退休时的养老金待遇应基于个人缴费,多缴多得,精算平衡。 从国际经验看,美国和日本等大部分国家的现收现付公共养老金都是收入关联型的,与个人缴费的时间长短,缴费水平的高低相关,与地区因素无关。 在德国和法国等国家,基本养老保险制度经改革之后引入了“ 积分制”,养老金缴费被换算成“ 积分”,待遇水平根据“ 积分” 值确定,精算关联性进一步加强,在很大程度上实现了 DC 型待遇计发公式的目标。

  因此,在此建议引入收入关联型养老金,将现行养老保险制度计发办法中与当地社会平均工资挂钩的部分取消,将养老金待遇完全与个人的缴费水平和缴费年限挂钩,可以借鉴的方法是采用德国或法国的“ 积分制”, 加强养老保险的缴费激励性。 这样,参保者在地区间流动时,转移的仅是社保账户中的参保信息,与资金转移无关,无论在何地领取养老金,都是基于个人的历史缴费进行汇总,领取到的养老金额是一样的。 这种待遇计发方式操作简便,全国统一结算,消除了各地之间的基金收支“ 损益” 关系,可为实现全国统筹奠定技术基础。 该改革思路可以说是一种较为缓和的结构性改革方式,并不涉及制度结构的根本性变化。 通过这种改革方案,可以最终建立起与美国或德国类似的养老保险统筹制度。 但在向全国统筹过渡的进程中,需要配合以管理体制上的改革,例如实现行业独立化运营的社保征收和经办管理体制,建立全国统一的参保信息数据库等措施。

  ( 二) 改革统账结合制度, 实行名义账户制养老金

  进行结构性养老金制度改革的另一种思路是进行较为彻底的制度变革, 借鉴瑞典模式, 实行“ 国民年金 + 名义账户” 式的“ 新统账结合” 制度。在此制度模式下,养老金是双层的。 其中,国民年金是非缴费型的社会养老金,主要起到保障底线公平的再分配作用,类似于城乡居民养老保险制度中的基础养老金,老年人只要达到退休年龄都可以领取,融资来源为财政转移支付。 名义账户养老金是在现行个人 8% 缴费基础上,进一步扩大化的个人账户,将企业缴费部分也记入个人账户之中。 结合现在社保降费的需求, 企业和个人的缴费总和可以降到 16% ~ 24% ,全部记入个人账户。 这样做的好处在于:(1) 增强缴费激励,名义账户制类似于住房公积金制,个人和企业缴费配比全部归属于个人,有利于坐实费基, 降低费率,提高制度的可持续性。 (2) 即时实现全国统筹,个人账户资产在属性上是个人养老储蓄, 无论个人在何地参保,都可以方便地进行转移。 由于地方利益与个人账户基金收支无关,地方统筹障碍也不得存在。 从可行性上看,实行“ 国民年金 + 个人账户” 式的制度变革无需支付额外的转型成本。在国民年金的融资渠道上,可以将现行体制下财政对基本养老保险的补贴进行转换,用于支付国民年金。 将社会统筹部分改造为名义账户也只是涉及记账方式和待遇计发规则的变化, 制度仍然为现收现付,账户不用坐实,因此, 也无需支付转型成本。

  相对于收入关联型的养老金改革,引入名义账户制的改革更为彻底。 二者目标的一个核心都在于加强缴费与待遇的精算性,只不过前者要通过待遇计发公式的设计来实现,而后者在待遇计发上则是自然实现精算平衡的;由于前者仍为基于大数法则的社会保险制度,或多或少仍存在着进行统筹的道德风险因素,这些因素要通过制度的强制性和管理上的统一性来消除;而后者则天然不存在参保上的道德风险和统筹管理上的障碍。 分析中国特色国情,养老保险制度存在先天不足,路径依赖带来的统筹矛盾越来越深化, 基本养老保险已演变成一种

  “ 交易型” 制度,央地之间,地区之间,参保人、企业与管理部门之间,在不同层面上存在着“ 博弈”,交易成本不断升高。 在这情况下,本文更倾向于建议采用名义账户制改革方案,通过结构性的制度创新解决养老保险制度深层次的矛盾,从顶层制度设计角度保障全国统筹的实现和养老金制度的可持续发展。

  可以领取,融资来源为财政转移支付。 名义账户养老金是在现行个人 8% 缴费基础上,进一步扩大化的个人账户,将企业缴费部分也记入个人账户之中。 结合现在社保降费的需求, 企业和个人的缴费总和可以降到 16% ~ 24% ,全部记入个人账户。 这样做的好处在于:(1) 增强缴费激励,名义账户制类似于住房公积金制,个人和企业缴费配比全部归属于个人,有利于坐实费基, 降低费率,提高制度的可持续性。 (2) 即时实现全国统筹,个人账户资产在属性上是个人养老储蓄, 无论个人在何地参保,都可以方便地进行转移。 由于地方利益与个人账户基金收支无关,地方统筹障碍也不得存在。 从可行性上看,实行“ 国民年金 + 个人账户” 式的制度变革无需支付额外的转型成本。在国民年金的融资渠道上,可以将现行体制下财政对基本养老保险的补贴进行转换,用于支付国民年金。 将社会统筹部分改造为名义账户也只是涉及记账方式和待遇计发规则的变化, 制度仍然为现收现付,账户不用坐实,因此, 也无需支付转型成本。

  相对于收入关联型的养老金改革,引入名义账户制的改革更为彻底。 二者目标的一个核心都在于加强缴费与待遇的精算性,只不过前者要通过待遇计发公式的设计来实现,而后者在待遇计发上则是自然实现精算平衡的;由于前者仍为基于大数法则的社会保险制度,或多或少仍存在着进行统筹的道德风险因素,这些因素要通过制度的强制性和管理上的统一性来消除;而后者则天然不存在参保上的道德风险和统筹管理上的障碍。 分析中国特色国情,养老保险制度存在先天不足,路径依赖带来的统筹矛盾越来越深化, 基本养老保险已演变成一种

  “ 交易型” 制度,央地之间,地区之间,参保人、企业与管理部门之间,在不同层面上存在着“ 博弈”,交易成本不断升高。 在这情况下,本文更倾向于建议采用名义账户制改革方案,通过结构性的制度创新解决养老保险制度深层次的矛盾,从顶层制度设计

  角度保障全国统筹的实现和养老金制度的可持续发展。

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  万方数据 15

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《实现基本养老保险全国统筹的三种改革路径及利弊分析》
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