行政管理论文政府收入再分配调节职能的履行

 　　内容提要从西方发达国家经验可知，美国的自由市场经济模式、德国的社会市场经济模式、日本的政府导向型市场经济模式和瑞典的福利市场经济模式中，政府使用转移支付、税收和社会保障等手段履行政府收入再分配调节职能，对收入分配差距起到了较好的调节作用。对于我国的收入分配差距问题，要坚持 “有效市场”与“有为政府”的辩证统一，通过构建统一开放、有序竞争的市场体系，形成各要素所有者的合理收益，解决初次分配领域的问题;通过转移支付、税收、社会保障和公共服务均等化等更好履行政府收入再分配调节职能，逐步缩小收入分配差距。

　　关键词收入再分配市场经济模式有效市场有为政府

　　〔中图分类号〕F811〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2019)08-0055-10

　　《国际观察》杂志(双月刊)由上海外国语大学主办，上海外国语大学国际问题研究所承办，是研究国际问题和国际政治理论的综合性刊物，创刊于1993年，并以“专稿”、“特稿”形式介绍。

　　一、引言

　　改革开放40年来，中国经济快速增长的同时，收入分配差距扩大的矛盾日益凸显。要解决收入分配差距这个“短板”问题，不仅要坚持按劳分配的原则，完善按要素分配的体制机制，而且要“履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化”。①那么，政府到底在收入再分配中发挥怎样的职能，采取怎样的手段才能有效调节收入差距?西方主要发达国家的经验值得我们借鉴。

　　对于我国收入分配差距问题，国内外学者们进行了一些研究。我国的收入分配差距主要表现为微观层面收入分配差距扩大和收入分配不公，以及宏观层面的收入分配格局失衡，②具体体现为城乡收入差距、地区间收入差距、行业间收入差距问题比较突出。③导致我国收入差距扩大的原因，主要是劳资关系失衡、要素市场失灵、经济体制改革滞后、资源禀赋差异、市场权力寻租和不平等的经济全球化交换等。④对于收入差距的调节，一方面要注重初次分配领域的调节，形成合理的初次分配结构，进一步提高劳动者的报酬占比;厉以宁：《收入分配制度改革应以初次分配改革为重点》，《经济研究》2013年第3期;肖红叶、郝枫：《中国收入初次分配结构及其国际比较》，《财贸经济》2009年第2期。另一方面是要发挥政府在收入再分配中的作用，如将税收、社会保障和转移支付作为再分配调节机制的主要工具，共同发挥协调作用。汪昊、娄峰：《中国财政再分配效应测算》，《经济研究》2017年第1期。

　　关于政府收入再分配职能和作用的研究，国内外学者也给予了较多关注。西方学者始终将收入分配职能作为“三职能说”的稳定内核来发展政府职能内涵，通过收入和财富的分配调节得到社会认可的“公平”或“公正”的分配状况，Richard A.Musgrave， The Theory of Public Finance： A Study in Public Economy， New York： McGraw-Hill， 1959， p.160.从税收体系、转移支付、社会保障和社会福利等方面进行政府再分配手段的研究或比较。H.Immervoll， H.Levy， C.Lietz， et al.， “Household Incomes and Redistribution in the European Union： Quantifying the Equalising Properties of Taxes and Benefits，” IZA Discussion Papers 1824， Institute of Labor Economics(IZA)，2005.國内学者则通过论述我国改革开放以来政府职能的转变过程，从马克思主义视角、市场视角、服务视角等政府职能模式出发，进行政府收入再分配的职能研究。毛寿龙、景朝亮：《近三十年来我国政府职能转变的研究综述》，《天津行政学院学报》2014年第4期。政府可通过制度公平建设、理性设计并多管齐下的社会保障改革、整体提高税后劳动分配份额、调节税收影响企业与家庭的分配情况等多种再分配手段进行收入差距调节、化解社会矛盾并持续保障与改善民生。郑功成：《中国社会保障改革：机遇、挑战与取向》，《国家行政学院学报》2014年第6期;邵红伟：《如何实现效率与公平的统一—推进保障机会平等的制度公平》，《经济学家》2017年第1期;郭庆旺、吕冰洋：《论要素收入分配对居民收入分配的影响》，《中国社会科学》2012年第12期;何其春：《税收、收入不平等和内生经济增长》，《经济研究》2012年第2期。

　　以上对政府再分配职能和作用的研究，尽管内容很丰富，但是缺乏结合社会发展阶段和市场经济模式相对应的政府再分配职能和手段演变的研究。因此，本文从一个更加宏观的视角出发，结合不同市场经济模式对政府收入再分配的职能和手段进行比较研究，并结合中国实际得出一些启示，为中国政府调节收入分配差距提供一定的经验借鉴。

　　二、不同市场经济模式下政府收入再分配调节的经验

　　在一定的经济发展阶段，对市场经济模式的不同选择也会影响政府收入再分配的职能与手段。不同的市场经济模式，代表着生产关系在各个国家的不同实现方式，体现着现代经济社会的多样性，其中较为典型的市场经济模式包括以美国为主的自由市场经济模式，以德国为主的社会市场经济模式，以日本为主的政府导向型市场经济模式，以瑞典为主的福利市场经济模式。刘凤义、沈文玮：《当代资本主义多样性的政治经济学分析》，《教学与研究》2009年第2期。各个国家在特有的市场经济模式下，对政府与市场的价值认识以及职能划分不同，从而影响到政府利用再分配对社会公平的调节手段。

　　1.自由市场经济模式与政府收入再分配调节

　　美国以自由竞争为主体的市场经济，是当今最典型、最发达的市场经济模式之一，其形成与发展经历了三次重要的时间段。第一个时间段是19世纪中后期，美国实现了农业国向工业国的转变，初步建立起自由竞争的市场经济模式，此后美国便进入经济实力迅速增强的高速发展阶段。第二个时间段是1929-1933年，自由竞争无节制的发展使美国最终爆发经济危机，美国经济陷入极度萧条，直至1933年罗斯福新政的实施，一系列国家干预措施在凯恩斯学派的引导下，被应用于美国经济重建并取得巨大成功。自此美国就由单纯的市场自由运行，转化为国家干预与自由主义相结合的混合经济体制。第三个时间段是20世纪70年代前后，整个西方经济陷入滞胀，美国在经济长期停滞的困境下，对经济刺激政策的长期效用产生怀疑，以货币学派和供给学派为主的西方学者们开始寻找新的出路。在这样的背景下，现阶段美国自由市场经济模式以自由竞争的市场环境、最小范围的政府干预等为主要特征。一方面，在自由主义的价值观念引导下，实行自由经济、自由贸易，推崇自由的企业制度，以生产资料私有制为主体，私有化程度极高，经济决策高度分散化。另一方面，政府在市场竞争中主要扮演裁判者的角色，利用财政政策和货币政策对经济实行间接性的调控，干预范围和干预效果较为有限。

　　最大范围的自由经济必然会带来社会不平等，在注重经济效率的自由市场经济下，美国政府对不平等的调整力度受到了制约。在各种再分配手段中，美国主要以税收为杠杆来调节收入差距。目前，美国已建立起以个人所得税为主体，医疗保健税、社会保障税、房产税、赠与税、遗产税、消费税等税种为辅助的税收体系。在征收体制上，美国区分联邦税、州税以及城市税，联邦税普遍的适用于国民，州税则根据收入来源地的不同，在税率上存在极大差别，部分城市还需申报城市税。对经济落后区免征州税，对经济发达区多征州税，有利于对区域间财富不平等进行调节，在抑制发达地区过快增长的同时，刺激落后地区经济发展。在征收手段上，美国实行申报制，建立了严格的纳税激励制度和税收监管制度，对守法纳税人享受更多优惠待遇，对偷漏税行为进行严厉制裁。

　　在转移支付方面，美国财政转移支付主要调节联邦、州与地方等各级政府间财政收入的余缺，是联邦收入对其余各级政府间的资金援助，包括一般性转移支付与特殊性转移支付。一般性转移支付以总额资助为主，联邦政府向州和地方政府提供财力援助，在不增加税收负担的前提下满足各级政府的支出需求。特殊性转移支付包括专项资助和分类资助，专项补助限定了资金用途，接受资助的州或地方政府需向联邦政府报备各项补助计划的执行情况;分类资助则利于简化项目管理，将同一类别的专项补助进行归类合并，在达到特定标准的前提下，其资金可以在功能区域更广泛的范围内使用。

　　在社会保障方面，美国建立起由社会保险、社会救济、社会福利三部分组成的社会保障体系。社会保险覆盖医疗、养老、失业、工伤与残疾等项目，通过政府立法强制实施，由雇员与雇主共同承担保费;社会救济和社会福利由联邦或州政府出资管理，通过现金补贴、医疗补贴、住房补贴等方式对弱势群体进行救助。

　　美国的再分配手段较在一定程度上可以降低初次分配带来的收入差距，如图1。但不可否认的是，目前美国是以基尼系数衡量的收入差距最大的发达国家，其内部收入分配结构也存在严重问题，这与美国崇尚自由、干预有限的市场经济模式相关，该模式下政府收入再分配调节力度不足。以税收为例，尽管现行的税收和福利安排有利于穷人，但富人也在申报式的征税体制以及名目繁复的税收优惠下获得极大便利，只剩下中产阶级承担着最多的社会压力，形成“中产重税、两端轻税”的不合理再分配格局。与此同时，税收改革受制于利益集团的阻扰、社保改革受到选民的支持率影响而举步维艰。因此，尽管美国的经济绩效远高于其余发达国家，但其社会绩效较低，受到贫富差距、劳资矛盾、社会稳定等问题的影响。

　　2.社会市场经济模式与政府收入再分配调节

　　德国以社会市場经济为核心的社会市场经济模式，是在批判并结合资本主义的自由经济与中央集权的计划经济的基础上，形成的“第三条道路”。20世纪初德国便实现了资本主义工业化，并顺利过渡到垄断资本主义。后来二战的失败，作为战败国的德国一分为二，联邦德国在美英法的占领下实行市场经济体制，民主德国在苏区影响下实行计划经济体制。在当时的社会背景下，大萧条已证明了经济自由主义理论的失败，东欧的巨大成就使得计划经济受到学界追捧，强调经济运行秩序的弗莱堡学派提出，充分竞争的市场机制是实现效率、促进增长的最佳制度，但同时也需要国家积极干预，消除自由放任下的权力集中，削弱市场中的寡头与垄断。由此，战后德国为顺利转轨到和平时期，走上一条将市场自由与社会平衡有机结合的社会市场经济道路。东西德统一之后，德国由“福利国家”向“社会投资国家”转型，其社会市场经济内涵也在不断进行丰富，在坚持市场经济的前提下，提倡国家有限干预，并且强调社会公平。

　　在这种自由竞争与社会公平并重的社会市场经济模式下，德国政府相当注重收入再分配的调节作用。在税收调节方面，德国征税以直接税为主，实行以共享税为主、地方专税为辅的分税制，充分利用税收政策进行收入差距调节。共享税按照法律，在联邦、州、地方等政府之间进行调度和分配，能实现各级政府对财政收入的合理共享，协调各级政府间的财政关系。增值税是共享税中权重最大的税种，按照各州政府实际民众数量进行分配，实现各州之间财政平衡，调整地区间收入差距。同时，德国实行累进的个人所得税，并根据实际情况，对不同群体实行有差别的税收政策，够好地调节收入差距，例如对雇员和雇主实行不同的减免政策，对单身纳税人和已婚纳税人也实行起征点不同的税收安排等。此外，还通过征收社会保障税、遗产税与赠与税等，进一步保障国民收入的分配公平。

　　在转移支付方面，德国一方面建立统一基金，利用资金转移和政策倾斜，主要援助民主德国地区，平衡合并后东西德之间的发展差异;另一方面则利用联邦对州、州对地方的纵向转移支付，以及各州之间的横向转移支付，平衡各州、各地区之间的收入平衡。还利用反贫困措施，针对性提高贫困家庭的收入状况。

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