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高质量发展背景下政府经济发展职能绩效水平特点

职称驿站所属分类:行政管理论文发布时间:2022-05-13 09:20:04浏览:

政府作为经济社会活动管理者,履职效果直接影响一个地区经济发展。通过评估317个地市级政府经济发展职能绩效水平,研究发现,地方政府经济发展职能重心已由过去片面“追求经济快速增长”向注重“促进经济结构转型升级”转变;地市级政府经济发展的东中西区域绩效水平差距有所缩小,但“东高西低”绩效梯次格局仍未发生变化

   摘 要:政府作为经济社会活动管理者,履职效果直接影响一个地区经济发展。通过评估317个地市级政府经济发展职能绩效水平,研究发现,地方政府经济发展职能重心已由过去片面“追求经济快速增长”向注重“促进经济结构转型升级”转变;地市级政府经济发展的东中西区域绩效水平差距有所缩小,但“东高西低”绩效梯次格局仍未发生变化,东部地区依然是中国经济增长的压舱石,而经济增长绩效水平持续下滑的东北地区则影响了全国政府经济增长绩效水平的提升;“南北”政府经济发展绩效水平差距问题逐步凸显,区域内城市群一体化发展成为助推区域经济增长的重要支撑点。由此,加快推动区域经济发展一体化,尤其是城市群一体化建设,统筹规划东、中、西以及东北地区经济产业结构布局,发挥“南北”经济发展相对比较优势,挖掘不同地区经济转型发展的嵌入融合点,推动地区产业结构升级转型,将成为政府推动地区经济高质量发展的重要方向。

  关键词:政府绩效;经济发展;经济增长;经济结构

学术论坛

  《学术论坛》杂志是广西社科类创刊最早的综合性学术理论刊物,由广西社会科学院主办。三十多年来,刊物始终坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,开展理论探索,鼓励学术争鸣,刊登了不少有较高学术造诣的社科理论文章,培养了一大批社科理论人才,为社会主义物质文明、政治文明、精神文明和生态文明建设作出了积极的贡献。

  基金项目:中国社会科学院创新工程项目“行政体制改革与地方政府绩效评估研究”(ZZX22B01)。

  [中图分类号] D630 [文章编号] 1673-0186(2022)004-0024-016

  [文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.004.002

  发展是基础,经济不发展,一切都无从谈起[1]。在我国经济快速发展过程中,政府是推动经济发展的主要力量。经济管理职能是我国政府职能的核心内容之一[2]。科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求[3]。尤其是随着党和国家对“充分发挥地方政府的能动性”的肯认和强调,地方政府作为经济发展中的独立主体,在推动我国经济发展中的作用越来越重要[4]。当前,我国全面深化改革已进入攻坚期和深水区,尤其是经济发展正经历“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”三期叠加,政府面临着如何在经济增速下行压力下,优化经济产业布局、解决区域内发展不平衡、挖掘经济增长点、推动经济高质量发展等重大现实课题。对政府经济管理职能履行效果展开评估研究,不仅有利于全面總结政府经济管理职能履行经验特点,而且有助于发现政府经济管理职能履行的短板弱项,进而推动完善政府经济管理职能,提升全面深化改革的效率与速度[5]。

  一、问题的提出

  在国际经济形势日益严峻,国内经济发展创新动力不足等客观因素影响下,自2010年以来,我国经济发展增速开始下滑。2010年国内生产总值增长率10.6%;2012年国内生产总值增长率下滑至7.9%,经济增速“破8”;2015年国内生产总值增长率则下滑至6.9%,经济增速“破7”。近年来,保持经济稳定增长,优化经济发展空间布局,着力解决由于发展不平衡不充分带来的一系列问题成为我国政府促进经济发展的主要工作方向。如何在提质换挡中保持经济持续稳定发展,对政府经济管理能力提出了严峻挑战。

  党的十九大报告提出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。众所周知,东西部经济发展不平衡是我国经济发展长期存在的客观问题,为有效解决东西部差距,中央提出了“西部大开发”“中部崛起”“东北振兴”等战略规划,随着国家大力推动中西部发展,东西部经济发展水平差距缩小。近年来,有的学者提出当前我国经济发展“东西差距”已经逐渐演变为“南北差距”,而“南北差距”究竟有多大这一问题尚没有公断。作为区域一体化的重要抓手,城市群的发展,被认为是在新型城镇化过程中,实现“创新、协调、绿色、开放、共享”五位一体发展理念的重要途径。2018年11月18日,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,明确指出要以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区,成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群推动国家重大区域战略融合发展。那么,城市群一体化在推动经济发展过程中究竟处于一个什么样的位置?发挥了多大的作用?不同地区城市群在推动经济发展过程中又有哪些差异?以上问题,均需要通过对现有事实的评估才能找到答案。

  政府经济发展绩效是政府经济管理活动的成效与结果,它能够直观地反映政府经济管理的有效性,并能够为今后的经济管理提供方向,有助于政府及时解决自我运行成本效益的问题[6]。政府经济管理的好与坏,即政府经济发展绩效,关系着国民经济发展水平,如何评判政府经济发展的绩效,加强政府经济发展绩效评估的研究,能为政府开展经济管理提供有力的参考[7]。刘瑞曾对我国政府经济管理绩效的内涵和意义进行了详细阐述,并对政府经济管理行为所占用和耗费的资源及其程度的评价指标和方法论等问题进行了探讨,并利用相关数据进行了实证分析[8]。也有学者认为,合理衡量政府经济管理活动的经济效益需要加强对政府经济管理社会活动成本的核算与分析[9],但是其研究仅是理论层面的探讨,并没有结合地方政府实践对政府经济管理绩效评估进行深入比较分析。少数学者对地方经济和社会发展水平进行实证研究,比如陈玲等人使用 DEA 方法,以 CCR 和 BCC 绩效评价模型对福建省在新常态下的经济绩效进行了评价[10]。总体来看,当前学界对政府经济绩效研究大多停留在理论层面,实证研究相对匮乏,尤其是针对不同地区地方政府经济管理绩效的实证比较研究不足。基于此,结合我国政府经济管理职能,笔者基于中国社会科学院地方政府绩效信息数据库①,从经济增长、经济结构和经济效果三个方面测量和比较317个地市级政府经济发展综合绩效水平,以尝试回答上述几个问题。

  二、政府经济发展职能绩效总体特点

  在全球经济发展不景气,国内经济下行压力增大的背景下,政府作为“有形之手”,全面依法有效履行其经济发展职能,毫无疑问,对促进地区经济发展起到至关重要的作用。评估结果显示,地方政府在促进经济发展方面整体表现优异,经济管理职能中心由侧重增量带动向促进结构转型转变。不同地区地方政府经济管理绩效水平差异明显,呈现出“东高西低”与“南强北弱”的格局,城市群政府经济发展职能绩效的引领带动作用越来越重要。

  (一)经济发展职能绩效水平整体稳中有进,地方个体差异进一步缩小

  伴随国内经济发展增速放缓,我国地方政府经济发展职能作用越来越突出,政府在促进经济发展方面的投入和取得的效果总体向好;地市级政府经济发展职能履行效果之间的差异不断缩小。通过比较2010、2012、2014年全国地市级政府经济发展职能绩效平均水平发现,我国地市级政府经济发展职能综合绩效水平“稳中有进”。如图1所示,2014年全国地市级政府经济发展职能绩效平均得分5.09分(满分10分),分别比2010、2012年提高了0.03、0.02分。伴随着经济发展职能综合绩效水平的提高,不同地市级政府间经济发展职能绩效水平的差距也有所缩小。如图1所示,截至2014年,317个地市级政府市场监管绩效得分的标准差由2010年的1.53降低到了1.47,总体呈现下降趋势。进一步从极值差距水平来看,2014年地市级政府经济发展职能绩效最高分8.33分(湖南长沙),最低分2.08分(四川甘孜藏族自治州),两者相差6.25分,与2010、2012年相比,分别缩小0.21、0.5分。

  (二)政府经济发展职能重心由“侧重增量带动”转向“促进结构转型”

  我国经济发展进入了“三期叠加”的新常态,面临增速换挡、结构优化、增长动力转换等新变化。随着我国经济改革与发展内外部环境发生变化,政府经济发展职能重心势必也要发生转变,以适应经济发展新要求。评估结果显示,地方政府经济发展职能重心已由过去片面“追求经济快速增长”向注重“促进经济结构转型升级”、保障经济发展由粗放型增长向高质量发展转变。如图2所示,地方在带动地区经济增长方面的作用效力呈下降趋势,而在促进经济结构转变方面的作用越来越强,稳住了经济发展基本盘,推动力经济高质量发展。

  全球经济发展速度放缓,国内经济发展面临不确定性因素的增加,都在一定程度上增大了政府拉动经济增长的难度,加上各地政府经济管理能力与水平参差,大大影响了政府在促进经济增长方面的成效。如图2所示,全国地市级政府经济增长绩效平均得分由2010年的5.04分下降到2014年的5.03分,且各地在应对经济增长下行压力方面作用效果差异也有所扩大,政府绩效得分标准差值由2012年的2.08上升到了2014年的2.16。在中央政府宏观政策调控下,地方政府已由过去单纯靠资源集聚、大水漫灌等粗放型经济增长的管理模式向“稳增长、调结构、保成效”的经济发展职能重心转变。从评估结果来看,地方政府在促进经济结构优化方面作用越来越明显,且各地方政府在促进经济结构转型方面效果差异水平不断缩小,这也进一步说明我国地方政府经济发展职能重心转向从供给侧结构性改革入手,通过以促进经济产业转型升级为突破口,寻找新的经济增长点,促进经济高质量发展取得了初步成效。

  (三)“东高西低”的区域绩效水平梯次格局未变,区域内城市群政府的绩效引领带动作用突出

  评估研究发现,“东高西低”的区域绩效水平梯次格局未变,东中西绩效水平的梯度特点变化不大。

  第一,区域综合水平排序格局未变。如图3所示,东部地区地市级政府绩效平均水平在四大区域中仍排在首位,且地方政府绩效差异水平在四大区域中相对最小,这说明东部地区地市级政府在促进经济发展中仍然是地区经济发展的先行者。中部地区地市级政府绩效平均水平紧随东部地区,但不同地方政府绩效差异水平在四大区域中最大,侧面说明中部地区地市级政府经济发展职能绩效水平参差不齐,绩效改进空间余地较大。西部地区地市级政府经济发展职能绩效平均水平仍居骥尾,绩效改進空间最大。

  第二,东中西绩效等级区域数量分布的梯次格局未变。从2014年地市级政府经济发展绩效等级分布来看,东中西部地区之间的绩效梯度特点更明显。数据统计显示,东部地区所辖地市级政府中有41个处于一等绩效水平,几乎占处于一等绩效水平地市级政府总数的70%,东部地区一半以上地市级政府经济发展绩效水平处于一等绩效水平。在其余35个地市级政府中,有26个处于二等绩效水平,只有6个处于三等绩效水平,没有地市级政府处于四等绩效水平。从上述数据中可以得出,东部地区个体绩效水平的优势突出。与之相反,西部128个地市级政府,只有8个处于一等绩效水平,处于二等绩效水平的也只有20个,处于一、二等绩效水平的地市级政府数量只有20%,80%的地市级政府处于三、四等绩效水平,与东部地区相比,差距一目了然。

  第三,东中西区域内绩效差距水平格局未变。绩效等级区域数量分布反映了东中西部地市级政府绩效整体水平,那么,从区域内地市级政府绩效极值差距则能进一步看出区域内地市级政府绩效发展均衡性。评估研究发现,在区域内地市级政府绩效均衡方面,东部地区地市级政府绩效极值差距最小,西部最大。评估结果显示,与其他区域相比,东部地区地市级政府绩效无论是最高分还是最低分,都最相对较高,其中东部地区地市级政府绩效最低分3.95,高于其他地区,最高分仅低于中部地区,极值差距最小。与之相反,西部地区极值差距在四个区域中最大。

  进一步从四大区域内的城市群发展来看,城市群政府经济发展职能绩效表现突出,引领带动作用日益凸显。如图4所示,山东半岛、珠三角和长三角地区地市级政府经济发展绩效平均得分均高于东部地区,这说明东部地区内城市群政府经济发展职能绩效突出,是推动区域经济发展的重要支撑点。武汉、关中城市群政府经济发展水平明显高于中部地区,西部地区的成渝、中原城市群政府经济发展职能绩效水平总体高于西部地区。如果从城市群政府绩效差异来看,绝大多数城市群政府经济发展个体绩效差异明显低于区域内地市级政府个体绩效差异,京津冀、山东半岛、珠三角、长三角地区城市群政府经济发展绩效差异低于东部地区,哈长城市群政府经济发展绩效差异明显低于东北地区,武汉、关中明显低于中部地区,海西与成渝低于西部地区,这进一步证明区域内城市群政府的绩效引领带动作用、集群优势十分明显。此外,图4数据也表明,虽然少数城市群地市级政府绩效平均水平虽然相对较高,但城市群内地市级政府绩效水平差异也较大,发展存在不均衡性。比如,长三角城市群政府经济发展绩效平均得分在区域排名中位居第3,平均得分水平较高,但从绩效差异水平来看,其政府经济发展绩效得分标准差值(1.12)高于东部地区(1.09),说明其城市群内部地市级政府经济发展绩效水平差异程度比整个东部地区还要高,发展不均衡问题突出。

  (四)政府经济发展职能绩效水平“南北”差距明显,尤其在促进经济增长和经济结构转型方面,北部地区政府绩效平均水平明显落后于南部地区

  评估研究发现,我国地市级政府经济发展职能绩效水平“南北”差异明显,北部地区地市级政府经济发展职能绩效水平相对落后于南部地区。如图5所示,2010、2012、2014年南部地区地市级政府经济发展绩效平均得分均高于北部地区,而且从历年数据变化情况来看,南部地区总体呈上升趋势,北部地区总体呈下降趋势,南北之间差距水平有扩大趋势。改革开放以来,南部作为我国经济改革开放的重点地区,尤其是沿海地区,先行先试的改革试验为推动中国经济发展奠定了基础,在经济管理方面积累的大量经验和优势、管理理念、体系以及技术等成为我国其他地区经济管理学习效仿的对象。但是,我们也应该看到,与北部地区相比,南部地区地市级政府经济发展绩效水平个体差异程度较大,有扩大化趋势,这也侧面说明部分地方政府经济改革先行探路,个体差异明显。

  进一步从地市级政府绩效等级数量区域分布来看,南北之间绩效差距更为明显。根据数据统计显示,在2014年政府经济发展一等绩效区域分布中,有83%地市级政府属于南部地区,仅有17%为北部地区,南部地区地市级政府处于一等绩效的数量是北部地区的5.9倍。此外,政府经济发展绩效前10名地市级政府全部位于南部地区,没有一个北部地区。这进一步说明,北部地区落后于南部地区,不仅仅体现在平均水平低于南部地区,而且在中心带动区域经济发展方面引领带动作用也未充分发挥,在与南部地区的强强对话中,北部地区明显处于劣势,位于下风。

  那么,南北地区地方政府经济发展绩效差距究竟体现在哪些方面?或者说在经济发展方面,与南部地区相比,北部地区政府经济发展职能的短板在何处?研究发现,北部地区政府在促进经济增长和经济结构升级转型取得的成效方面明显落后于南部地区。图6数据说明,北部地区政府在促进经济增长方面的履职成效明显低于南部地区。从历年政府经济发展绩效评估得分情况来看,北部地区地市级政府在促进经济增长方面的年度绩效平均得分均低于5分,而且有逐年下降趋势。与之相反,南部地区地市级政府在促进经济增长方面的年度绩效平均得分均高于5分,呈逐年上升趋势。与经济增长相比,在促进经济结构转型升级方面,南北地区地市级政府绩效表现截然不同。虽然北部地区地市级政府绩效年度平均得分仍然低于南部地区,但是从历年评估得分变化情况来看,南北地区绩效差异水平在逐渐缩小。北部地区经济发展更多属于“资源消耗型”,过多依赖资源,加上北部地区多数地区区位优势不明显,经济结构单一。随着东部沿海地区产业结构升级转型,北部地区更多地成为产业转移的重点地区,地市级政府积极利用北部地区人力、政策等优势条件引进东部沿海企业。从这个层面上来讲,北部地区地市级政府在改善经济结构方面成效相对明显。反观之南部地区,由于其经济发展保持相对稳定,经济结构调整变化不大。

  此外,除了在政府经济职能履行效果上存在差距,南北地区政府经济发展绩效差距也体现在区域内城市群政府经济绩效引领带动作用方面。从南北城市群政府绩效引领带动作用来看,北部城市群政府经济绩效引领带动作用效果与动力不足,在与南部城市群政府的绩效引领竞争中可以说是明显处于劣势,图4政府经济发展职能绩效水平区域与城市群平均得分及标准差充分说明了这一点。

  三、经济增长绩效“整体下滑”与“差距扩大”同频共振

  保持经济稳定增长是地方政府经济发展的首要任务。从过去地方党政领导班子政绩考核中的“唯GDP论”,到现在将“保持经济增长”作为地方政府经济发展的首要目标,这充分说明政府对保持经济增长的重视程度。研究发现,当前政府面临稳定经济增长与缩小绩效差异双重压力,不同地区间经济增长压力大不相同,东中西及东北的经济增长梯次格局未变,南北差异逐渐显现,区域内经济一体化发展成为保持区域经济高质量发展的关键。

  (一)政府促进经济增长的绩效压力与差异双重变奏

  在全球经济下行背景下,保持或稳定地区经济增长成为地方政府经济发展的重中之重,但政府稳定经济增长的绩效压力越来越大,地方政府促进经济增长的绩效水平的差异性也越来越大。评估结果显示,从2010年至2014年,地市级政府经济增长绩效水平总体保持稳定,但略有下滑。与经济结构、经济效果绩效得分相比,政府经济增长成效相对最低。2014年地市级政府经济增长绩效平均得分5.03,分别比经济结构、经济效果绩效得分低0.14分、0.05分,在经济发展领域绩效得分最低。从均衡性来看,地市级政府促进经济增长的绩效均衡性也最差。一方面是全国地市级政府间绩效水平分布差异较大。2014年地市级政府促进经济增长绩效得分标准差2.16,比经济结构、经济效果都高,另一方面,从极值差距来看,2014年经济增长绩效极值差值高达14.1,且从历年数值变化来看,这种差距并没有缩小,这说明地市级政府绩效两极分化依旧很严重。

  (二)东部地区是我国经济增长的压舱石,经济增长绩效水平持续下滑的东北地区则影响了全国经济增长绩效水平提升,区域内城市群一體化发展成为助推经济增长的重要支撑点

  评估结果显示,全国地市级政府经济增长绩效平均水平保持基本稳定,地市级政府经济增长绩效平均得分变化不大。一方面,东部地区是保持全国经济增长的压舱石,其整体绩效水平拉高了全国地市级政府经济增长绩效平均水平,且东部区域内整体绩效差异水平的缩小,区域内城市群政府绩效水平拉高了地区整体水平,进而保证了全国经济增长保持稳定;另一方面,东北地区地市级政府经济增长绩效水平的持续下降,地市级政府绩效差异与差距的不断扩大,都在一定程度上影响全国平均水平的提升。

  东中西经济增长的绩效梯次格局未发生大的变化,东部地区政府经济增长绩效整体水平让其他地区难以望其项背,始终是我国地方经济增长的核心地区。如图7所示,从2010、2012、2014年地市级政府经济增长绩效区域平均得分来看,东部地区地市级政府经济增长绩效整体水平一直高于其他地区,并呈上升趋势。中部与西部地区地市级政府绩效水平都有小幅度提升,中部地区地市级政府绩效平均得分由2010年的5.39分提高到了2014年的5.51分,西部地区地市级政府绩效水平虽每年都居骥尾,但整体水平在提高,地市级政府绩效平均得分由2010年的3.63分提高到了2014年的3.74分。反观东北地区,地市级政府经济增长绩效平均水平呈逐年下降趋势,地市级政府经济增长绩效平均得分由2010年的5.18分下降到了2014年的4.15分,在四大区域中,只有东北地区地市级政府绩效水平持续下滑,这从侧面说明,随着国内经济下行压力增大,经济结构转型,东北地区地方政府稳定经济增长所面临的压力越来越大。

  从2014年地市级政府绩效等级区域数量分布来看,东部地区地市级政府有一半处于一等绩效,没有地市级政府处于四等绩效水平;而东北地区只有辽宁省鞍山市和黑龙江省大庆市2个地市级政府处于一等绩效水平,大部分地市级政府处于三等和四等水平。若进一步从四大区域地市级政府绩效水平差异看,东部地区地市级政府经济增长绩效差异水平伴随着平均水平的提升在逐渐缩小,而东北地区地市级政府经济增长绩效不仅平均水平持续下降,而且绩效差异水平也在不断扩大。如图7所示,2014年东部地区地市级政府绩效得分标准差1.52,在四个大区域中标准差值最小,比2012年(1.6)低0.08,与2010年基本持平。反觀东北地区,2014年所辖地市级政府绩效得分标准差1.87,在四个区域中标准差值最大,比2010、2012年分别高0.13、0.14。进一步从东中西以及东北地区地市级政府经济增长绩效得分区域内极大值和极小值分析的话,东部地区政府绩效极值差距也最小,西部极值差距最大,东北紧随其后。东部地区地市级政府经济增长绩效得分最小值为3.67分,分别是中部、西部、东北地区政府经济增长绩效得分极小值的2倍、5倍和4倍。

  城市群一体化发展是地区经济稳定增长的重要引擎。数据统计显示,16个城市群所辖138个地市级政府,仅有陕西省商洛市一个地市级政府处于四等绩效水平,74%的地市级政府处于一、二等绩效水平,其中有39个地市级政府处于一等绩效水平,占处于一等绩效水平地市级政府总数的62%;63个处于二等绩效水平,占处于二等绩效水平地市级政府总数的68%。从地市级政府经济增长绩效等级数量区域分布中,可以看出城市群是政府经济增长绩效水平的领跑者。东部地区地市级政府经济增长绩效水平能够保持连续的增长,领跑四大区域,在一定程度上得益于其区域内城市群政府绩效水平高。从图8也可以看出,四大区域内城市群政府绩效平均得分均高于区域内平均得分,山东半岛、珠三角、长三角城市群平均水平均高于东部地区平均水平,武汉、中原高于中部地区,哈长高于东北地区,海西与成渝高于西部地区。从城市群内部绩效差异看,山东半岛、珠三角城市群政府绩效水平均衡度较高,整体绩效水平最好。

  (三)南北地区政府促进经济增长的成效水平差异明显,北方地区成为经济增长的洼地

  中国东中西部经济差距逐年缩小,但南北地区经济不平衡问题却日渐凸显,开始形成“经济总量南升北降、经济增速南快北慢”的格局。评估结果显示,南部地区地市级政府经济增长绩效平均水平远高于北部地区,如图9所示,北部地区2010、2012、2014年年度政府经济增长绩效平均得分均在5分以下,维持在4.5分左右,且年度得分趋势来看,北方地区地市级政府平均得分呈逐年下降趋势。与北方地区形成鲜明对比,南方地区地市级政府每年度经济增长绩效平均得分均在5分以上,维持在5.3分以上,从历年得分趋势来看,南方地区地市级政府经济增长绩效平均得分呈逐年上升态势。进一步结合地市级政府绩效得分标准差值来看,北方地区地市级政府经济增长绩效水平呈现“低水平下的差距缩小”特征,这也从另一个角度说明,在经济增长方面北方地区没有绩效较为突出的地市级政府,地市级政府经济增长绩效水平整体偏低。数据统计显示,北部地区116个地市级政府,处于一等绩效水平的只有11个,仅占处于一等绩效地市级政府总数的10%,处于四等绩效的30个,占到处于四等绩效地市级政府总数的54%,也就是说处于四等绩效的地市级政府中有一半在北方地区。

  四、优化经济结构绩效特点:升级转型与均衡发展

  产业结构变革是经济增长和发展的基本推动力之一。优化调整经济结构是政府促进经济改革发展的重要内容。评估结果显示,地市级政府在促进经济结构转型升级方面取得的成效较为显著,但两极分化趋势明显;东部地区在经济结构转型中依旧处于领先地位,中西部经济结构转型的压力增大,东北地区二次产业振兴取得明显成效,南北经济结构绩效差距呈现缩小趋势。

  (一)经济结构调整成效显著,但绩效两极分化有所扩大

  经济结构是否合理和高级直接影响经济可持续发展。在我国经济发展进入新常态的背景下,加快推动产业结构升级转型,对实现经济高质量、可持续发展至关重要。总体来看,地市级政府优化经济结构绩效水平总体呈上升趋势,且与经济增长、经济效果绩效得分相比,政府在促进经济结构转型升级方面取得的成效相对比较显著。评估结果显示,地市级政府经济结构绩效得分由2010年的5.09分提高到了2014年的5.17分,地市级政府绩效得分标准差值则由2010年的2.17分下降到了2014年的1.3分。从2010年至2014年地市级政府经济结构绩效得分情况来看,地市级政府经济结构绩效水平呈逐年上升趋势,且地市级政府间绩效差距不断缩小,呈现“高水平小差距”特点。在经济发展领域,地市级政府经济结构绩效平均得分5.17分,绩效得分最高,高于经济增长、经济效果绩效得分。无论从纵向时间跨度,还是从横向领域比较,均表明在经济结构调整方面,地市级政府绩效表现出众,经济结构调整成效显著。但从微观个体视角看,地方经济结构转型发展也存在极分化趋势。数据统计显示,地方政府经济结构绩效最高分由2010年的8.21分提高到2014年的8.48分,绩效最低分则由2010年的1.59分下降到2014年的1.15分,从最高分与最低分差距来看,地方政府经济结构绩效极值是不断扩大的。这说明地方经济结构转型存在“极化现象”,做得好的越来越好,做得差的越来越差,呈现两极分化趋势。

  (二)中西部地区经济结构转型压力陡增,东北二次产业振兴效果初显

  评估结果显示,东部地区依旧是经济结构转型升级的先行者和领跑者,其整体绩效水平拉高了全国地市级政府经济结构绩效平均水平,且东部区域内整体绩效差异水平在缩小。而中西部地区则在经济结构转型升级方面明显落后于其他地区,经济转型升级压力增大,东北地区在二次振兴大背景下,其产业结构升级取得了阶段性的成效。

  东中西经济结构的绩效梯次格局发生变化,东部地区政府经济结构绩效整体水平让其他地区难以望其项背,始终是我国地方经济结构升级转型的先行地区,东北地区在二次振兴背景下产业结构调整绩效水平首次超越中西部地区,中部地区地市级政府产业结构升级转型绩效则暂居骥尾。如图10所示,从2010、2012、2014年历年地市级政府经济结构绩效区域平均得分水平来看,东部地区地市级政府经济结构绩效整体水平一直高于其他地区,并呈上升趋势。中部地区地市级政府经济结构绩效平均水平则整体呈下降趋势,在四大区域中,只有中部地区地市级政府绩效水平有所下滑,地市级政府经济结构绩效平均得分由2010年的4.91分下降到了2014年的4.67分,这从侧面说明,随着国内经济下行压力增大,在经济结构转型方面,中部地区地方政府面临的压力越来越大。若结合地市级政府绩效差异水平来看,中部地区地市级政府经济结构不仅平均水平低,而且内部地市级政府绩效差异也最大。如图10所示,2014年度中部地区地市级政府经济结构绩效平均得分排名末尾,低于全国平均水平,地市级政府经济结构绩效得分标准差1.43,在四个区域中最高,比全国水平还要高0.13。反观东北与西部地区,地市级政府经济结构绩效平均水平均有所提升,西部地区地市级政府整体水平在提高,排名由骥尾上升到倒数第2位,东北地区则升至第2位。

  从2014年地市级政府经济结构绩效等级区域数量分布来看,东部地区地市级政府有一半处于一等绩效,没有地市级政府处于四等绩效水平,而中部地区只有5个地市级政府处于一等绩效水平,一半以上地市级政府处于三等和四等水平。若进一步从四大区域地市级政府绩效水平差异来看,东部地区地市级政府经济结构绩效差异水平伴随着平均水平的提升在逐渐缩小,而中部地区地市级政府经济结构绩效不仅平均水平持续下降,而且绩效差異水平也在不断扩大,区域内地方政府绩效差距有所扩大。2014年东部地区地市级政府绩效得分标准差0.98,在四个大区域中标准差值最小,比2012年(1.19)低0.21,与2010年低0.15。反观中部地区,2014年所辖地市级政府绩效得分标准差1.43,在四个区域中标准差值最大。从东中西及东北地区地市级政府经济结构绩效得分区域内极大值和极小值分析的话,中部地区政府绩效极值差距也最大,东部极值差距最小,东北紧随其后。中部地区地市级政府经济结构绩效极值差值为7.16,分别是东部、西部、东北地区的3.7倍、2.7倍和2.8倍。

  中西部地市级政府经济结构绩效水平整体不高,部分原因在于城市群政府绩效引领带动作用发挥不充分。从图11可以看出,山东半岛、珠三角、长三角城市群平均水平均高于东部地区平均水平,而武汉、关中、中原均低于中部地区,中部地区城市群政府平均水平整体不高,这说明中心城市绩效引领的作用发挥不足。从城市群内部绩效差异来看,中原、武汉城市群政府绩效差异也相对较高,中原城市群地市级政府绩效得分标准差1.68,比全国水平高0.38,中部地区高0.25。中部地区城市群地市级政府绩效引领带动作用发挥不理想,是中部地区整体绩效水平偏低、绩效差异偏高的重要因素。

  (三)南北地区政府优化经济结构绩效水平差距逐步缩小

  评估结果显示,虽然南部地区地市级政府优化经济结构绩效平均水平高于北部地区,但是两者之间差距呈现逐步缩小趋势。如图12所示,北部地区2010、2012、2014年年度政府经济增长绩效平均得分均在5.1分以下,但从年度得分趋势来看,北方地区地市级政府平均得分呈上升趋势,尤其是党的十八大以后,北部地区地市级政府优化经济结构绩效水平不断提高。与北方地区形成鲜明对比,南方地区地市级政府优化经济结构绩效平均得分一直维持在5.1分以上,地市级政府优化经济结构绩效保持高水平稳定。进一步结合地市级政府绩效得分标准差值来看,南方地区地市级政府经济结构绩效水平呈现“高水平下的差距扩大”特征,这也从另一个角度说明,虽然南部地区在促进经济结构优化转型方面整体表现优异,但不同地市级政府间绩效水平差异有所扩大。

  五、结论

  我国经济社会发展进入新常态以来,引领经济增长的重心逐渐向西南的成渝城市群和中部的长江中游城市群转移,区域问题由东中西发展差距演变为东中西发展差距和南升北降两大问题并存局面。由此,强化政府经济管理规划布局,统筹东中西、协调南北部,构建以城市群、经济带、经济区等为支撑,以主要发展轴带为骨干,连接东中西贯通南北部的多中心、网络化的区域开发总体框架,形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局,促进生产要素分布与国家重大生产力布局相协调,在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置,将成为我国各级政府促进经济高质量发展的重要内容。

  (一)推动经济高质量发展的关键是统筹规划东中西以及东北地区经济发展产业布局,发挥南北地区各自的区位比较优势,挖掘不同地区经济产业转型发展的嵌入融合点

  通过前文分析表明,目前我国经济发展“东高西低”的梯次格局未变,东中西经济发展差距仍然较大,区域发展不平衡问题依旧比较凸出。在东中西区域不平衡发展情况下,南北地区经济发展差距问题也日益凸显,南快北慢的经济增长格局已经形成。目前,在国内外经济发展形势日趋严峻的条件下,加强推动供给侧结构性改革,推动经济高质量发展成为我国经济持续稳步发展的重中之重。而推动经济高质量发展的关键在于推动区域经济协同发展,区域经济协同发展的关键在于统筹处理好东中西以及东北地区经济产业结构布局,统筹考虑南北地区经济发展特点,做好经济产业结构调整的“加减”与“二次方”发展,突破当前行政主导下的地域治理格局,推动经济要素跨地区流动,有效发挥不同地区相对比较优势,挖掘不同地区经济转型发展的嵌入融合点,形成产业互补的区域发展格局。

  (二)加快推动区域经济发展一体化发展的关键是充分发挥现有城市群在经济发展中的引领带动作用

  目前,城市群与都市圈日益成为我国区域经济发展的重要单元。正如上文所分析,城市群政府绩效水平高低直接影响着区域经济发展格局。从当前城市群政府绩效水平分布来看,城市群在带动区域经济增长方面发挥了重要的牵引带动作用,四大区域内城市群政府经济增长绩效水平均高于区域平均水平,而且在推动区域内平衡发展方面作用也很突出,所有城市群地市级政府绩效差异水平,尤其是东部地区的珠三角、长三角以及山东半岛等城市群走在了前列。但是绝大多数城市群绩效提升空间还很大,比如中原、武汉城市群政府经济结构绩效水平不仅低于中部地区平均水平,在12个城市群政府绩效排名中靠后;东北地区的哈长城市群政府绩效水平低于东北地区平均水平,在经济结构转型升级中并没有充分发挥中心城市的辐射带动作用。从这一角度来讲,中部经济崛起的关键是加快推动关中、中原城市群一体化发展,发挥其牵引与辐射作用,推动地区产业结构升级转型。东北产业二次振兴则需要充分发挥哈长、辽宁中南城市群牵引带动作用。

  (三)大力稳定经济增长,加快推动经济结构转型升级是经济发展惠民的根本保障

  经济发展最主要的目标就是要让人民群众增加共享发展成果的幸福感,就是要提升人民群众获得感。最直接实在的获得感就是居民收入增加、消费价格和恩格尔系数的变化,让人民群众切身感受到经济发展带来的物质生活水平不断提高。评估结果显示,2010年至2014年我国地级政府促进经济发展所取得的效果平均得分维持在5.08分,政府在促进经济发展方面取得的效果稳固;地区间经济发展效果差异逐步缩小,差异水平由2010年的1.76,下降到了2014年的1.54,人民群众在经济发展中的“获得感”越来越强,经济发展惠民成效不断提升。但是,同时也可以发现,当前政府在促进经济发展取得成效的提升空间仍旧相对较大。比如,西部地区作为我国经济发展相对落后的地区,整体经济发展效果仍差强人意,在四大区域中仍旧排在末尾。我国经济增长下行压力较大,且两极分化依旧比较严重,区域经济发展不均衡不充分问题突出,经济结构升级转型风险不断加大。因此,要保障经济发展效果惠及人民,各级政府必须大力稳定经济增长,加快推动经济结构转型升级。

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《高质量发展背景下政府经济发展职能绩效水平特点》

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