提高盘锦市城镇建设中土地节约集约利用水平的对策

　　摘要：盘锦地处辽宁沿海经济带的主轴，具有独特的区位优势，随着沿海经济带开发开放、东北老工业基地振兴带动以及城乡一体化建设和综合改革试验的推进都为盘锦的经济建设注入了新的活力。经济的快速发展与土地的利用形成较为突出的矛盾，工程项目越来越多，土地越来越少。而要有效解决就必须采取一系列的调控对策，政府部门既要做好宏观土调调控，工程项目自身也要积极应对，采取最佳方案做好土地的节约和集约化使用。只有这样，经济才能可持续，土地利用才能可持续。
　　关键词：盘锦市；城镇建设；土地；节约集约；对策
　　
　　盘锦是辽宁沿海经济带的重要组成部分，随着辽宁沿海经济带开发开放战略的大力推进，为盘锦的经济发展带来新的机遇。从战略布局来看，盘锦处于辽宁沿海经济带的主轴，又处于渤海翼，具有独特的区位优势，这为盘锦的发展提供了广阔的空间。同时东北老工业基地振兴战略的实施，国家资源型城市转型政策的提出，一系列利好形势都为盘锦的发展提供了强大的动力和巨大的空间。这必将带动盘锦的产业结构优化以及经济发展方式的转变，也为城镇工矿用地结构和布局的调整优化带来契机，有利于促进盘锦的土地利用和管理方式的根本转变。盘锦市还是辽宁省“城乡一体化”试点市和城乡一体化综合改革实验区，这为大力推进农村城镇化建设、优化城乡用地结构和布局提供了机遇。需要注意的时，机遇并不代表成功，经济大力发展的同时，城镇建设和土地利用之间的矛盾也变得异常敏感。如果不注重城镇建设中土地节约和集约化水平的提高，经济的发展必然不可持续，也会为未来城市的发展埋下隐患。
　　一、盘锦经济发展中土地使用的现状
　　1．耕地后备资源不足，开发难度大，耕地保护形势严峻。目前盘锦市未利用地中，作为生态屏障需要重点保护的滩涂沼泽以及水域的比例达60%以上，沿海滩涂、沼泽等多地势低洼，盐碱严重，仅有5.7%为自然保留地。受环境、水资源和资金限制，未利用地开发利用难度大。盘锦是辽宁省重要的商品粮基地，也是辽宁省沿海经济带的重点发展区，形成了优质耕地资源分布与经济发展重点区域在空间上的耦合；为满足粮食安全和生态安全对耕地的需求，要保有一定数量具有生产和生态功能的耕地；经济社会发展不可避免要占用部分耕地。未利用地中，宜耕后备资源缺乏。在保障粮食安全、生态安全、经济安全和社会稳定的前提下，耕地保护形势严峻。
　　2．建设用地集约利用程度低。城市内部存在闲置土地，土地集约利用效率低。农村居民点布局散乱，存在大量空心村，人均农村居民点用地高达406平方米，远远超过国家规定的150平方米/人的上限用地标准。
　　3．建设用地供需矛盾突出。盘锦市正处于工业产业结构调整和城镇化加速期，城镇工矿用地的需求量将在相当长的一段时期内保持较高水平。在耕地保护和生态建设力度加大的双重压力下，建设用地的供给将十分紧张，建设用地供需矛盾会变得更加突出。
　　4．土地受到一定程度的污染。受油田钻井采油、城市污水及工业“三废”的影响，使得部分耕地、苇地、近海滩涂受到污染。
　　二、城镇建设过程中土地利用的原则
　　1．节约集约利用建设用地
　　立足保障和促进科学发展，切实转变土地利用方式，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，推进城镇用地理性增长和存量建设用地集约挖潜，加快各项建设由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，合理调控建设用地总量和新增建设用地规模，积极盘活存量建设用地，充分利用低效和闲置土地，本着“保发展，调增速，促集约，盘存量”的指导思想，促进建设用地节约集约利用。
　　2．统筹城乡与区域土地利用
　　按照构建和谐社会的要求，统筹配置各业各类各区域用地，合理调整土地利用结构和空间布局，协调城乡之间、区域之间和各类用地之间的矛盾，合理进行土地利用分区，实行差别化的土地利用调控政策，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。
　　3．协调土地利用与生态建设
　　按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，加强基础性生态功能用地保护，稳定滩涂沼泽、苇地等湿地面积，优先保护自然生态空间，统筹安排生活、生态和生产用地，积极推进以土地整理复垦为重点的土地整治和生态屏障建设，协调土地利用与生态环境建设，构建生态良好的土地利用格局。
　　三、盘锦城镇建设中土地浪费现象的具体表现
　　为了深刻理解盘锦在城镇建设中土地使用中的问题，我们以盘锦市经济开发区项目为例分析。
　　盘锦经济开发区原规划应以工业用地占主导地位，主要以生产石化、医药、建材为主，但目前的现状是工业用地逐渐呈退化趋势，转而向商贸、居住用地转化。这种规划和实际的严重不符，很容易造成政府用地规划的失控，规划用地和开发区功能不相匹配的情况发生。如果这种情况发生，很容易与政府规划用地产生矛盾，一旦这种失控用地的情况产生，造成城市功能的不统一不科学，则势必需要重新规划建设，这种后果一旦产生，所造成的资源浪费和土地浪费现象将是非常严重的。盘锦经济开发区现有的两个园区中科技研发用地普遍偏少，招商主要以扩展企业数量为主，单纯追求企业数量而忽视企业发展对土地的需求，如果已经入驻的企业有追加用地的需求，很可能造成无地使用，最终使得企业不得不离开园区。从盘锦市经济开发区发展的现状来看，目前其土地使用存在的问题较多。
　　1．开发区在土地开发利用上，规划和布局缺乏科学性，规模偏大，布局分散。首先是前期规划建设未经很好地科学论证，带有较强的盲目性，商贸园区规模偏大，布局不尽合理，圈占了大量耕地，形成开而不发的局面。为了扩大招商引资上项目，盲目追求经济的快速增长越权制订了一些优惠政策。对园区招商项目没有方向，不加选择，很多没有地方特色，不具备发展潜力的项目入驻，使得入驻项目质量不高。有些企业前脚入驻，后脚就因项目质量无力发展而离开，造成土地闲置、浪费现象严重。这种规划和布局的随意性、主观性必然造成资金和土地的浪费。
　　2．开发区土地利用率低下。一是开发土地利用集约度低，二是存在部分闲置土地、厂房和半截子工程。开发区内还存在着一定数量的农民住宅用地、乡镇企业用地和计划体制时期的濒临破产的老企业用地。区内容积率低，不能充分发挥开发区的土地利用价值也影响了开发区的整体形象。部分生产企业建设达不到规定容积率，擅自改变土地使用用途造成土地资源利用效率低下。由于园区规划用地偏多，使得很多企业不以实际用地需求为准，一概求多求大，造成圈地不用地的现象非常突出。还有很多企业原先规划用地未能做好自身融资有力的尽责调查，圈地但开发资金供应不足造成无钱开发或者是项目开发到半路，资金调链造成大量的半截子工程。园区内部分企业圈地后数年内没有开发的现象笔笔皆是。圈地不用地，圈了地但没钱开发的现象造成大量的土地浪费。
　　四、提高盘锦城镇建设中土地节约集约利用水平的对策
　　1．严格审查调整和制定土地规划和用地标准
　　切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源[1]。确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排必须控制在土地利用年度计划之内。坚持合理供给、有效制约和正确引导，主动引导和促进产业结构优化升级，促进土地利用模式创新和土地利用效率提高，以土地供应硬约束来促进经济发展方式的根本转变。采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。
　　2．尽可能提高现有建设用地利用效率
　　要认真做好盘锦的土地调查工作，并在此基础上，组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。立足资源型城市转型试点市的特点，加大对闲置土地及工矿废弃地的处置力度，积极盘活存量建设用地，发挥土地应有的使用效能[2]。按照“优化结构、控制增量、盘活存量”的原则，促进闲置、低效建设用地充分、高效利用，着力优化建设用地供应结构。积极复垦利用废弃地，要严格落实被损毁土地的复垦责任。对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。同时，大力推进工矿废弃地生态环境恢复治理，加强对采矿废弃地的复垦利用，改进土地复垦的生物技术和系统工程，对复垦后的土地宜农则农，宜林则林，提高土地生态系统自我修复能力。
　　3.发挥市场调节作用，健全用地长效机制
　　深入推进土地有偿使用制度改革。土地主管部门要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。除必要的特殊项目继续以划拔方式聚得用地外，对基础设施及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。要加强建设用地税收征管，抓紧研究各类建设用地的财税政策[3]。要不断完善建设用地储备制度，合理确定出让土地的宗地规模，严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，强化用地合同管理。优化住宅用地结构，合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应[4]。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。
　　
　　参考文献：
　　[1]宫龙.建设用地总量控制制度研究[D].中国海洋大学,2009.
　　[2]宋才发.农村集体建设节约集约用地的法律探讨[J].河北法学,2010,28(6):59-67.
　　[3]中华人民共和国国务院.国务院关于促进节约集约用地的通知[J].农村财政与财务,2008,(2):38-40.
　　[4]宋才发.法律视角下的工业建设节约集约用地问题研究[J].商丘师范学院学报,2009,25(7):1-6.

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