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“四大检察”视域下野生动物保护公益诉讼之系统构建

职称驿站所属分类:环境法论文发布时间:2022-01-10 09:20:16浏览:1

新冠肺炎疫情的爆发使社会各界重新检视野生动物保护的现有措施,涉野生动物的违法行为的传统行政监管和刑事规制方式在规范实施、保护范围和监督效果等方面存在短板。新时代下的生态文明建设对野生动物资源保护提出了更高的要求

   摘要: 新冠肺炎疫情的爆发使社会各界重新检视野生动物保护的现有措施,涉野生动物的违法行为的传统行政监管和刑事规制方式在规范实施、保护范围和监督效果等方面存在短板。新时代下的生态文明建设对野生动物资源保护提出了更高的要求,公益诉讼制度的系统构建符合生态文明法治理念,在公益诉讼检察的专业技能支持下,该制度能够进一步发挥其风险预防和生态保护的优势。因此,公益诉讼制度的系统构建应以《野生动物保护法》中增加公益诉讼运行的相关规定和具体实施细则为基础、行政执法上积极配合公益诉讼自觉整改和接受监督、积极推进公益诉讼司法工作和发挥检察机关在“四检合一”的指导下的主力军作用、鼓励公众多形式参与公益诉讼等对策,实现从立法、执法、司法和守法四环节构建和完善野生动物保护公益诉讼制度。

  关键词:野生动物保护;公益诉讼;四大检察;

  中图分类号:D915.18 文献标志码:A 文章编号:1008-4657(2021)04-0046-08

河西学院学报

  《河西学院学报》为双月刊,A4开本,由甘肃省教育厅主管,河西学院主办,河西学院学报编辑部出版发行。其中,第1、3、4、6期为哲学社会科学版,主要刊登哲学、经济学、法学、文学、教育学、心理学、史学、管理学、艺术学等学科的论文和研究报告;第2、5期为自然科学与技术版,主要刊登理学、工学、农学、医学等学科的论文和研究报告。

  2019年底爆发的新冠肺炎疫情再次将野生动物食用、监管等问题推向风口浪尖。2020年2月5日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议中明确,从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面依法控制疫情。同年同月出台的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)则率先为新冠疫情有效控制提供了法治保障。2019年第十三届全国人大二次会议通过的《关于最高人民检察院工作报告的决议》首次将刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”明确地写入人大决议。检察机关自提出上述号召以来,不断地积极探索在生态环境保护领域四大检察协作办案的方法。可見,公益诉讼成为维护公共利益和法律监督的重要手段,也应当系统地开展在野生动物保护领域的司法活动,但学界很少有学者从立法、执法、司法、守法这四个环节系统整合该制度的完善措施。本文将基于“四大检察”中公益诉讼检察的独立地位,结合最高人民检察院发布的野生动物公益诉讼的典型案例,分析传统野生动物保护路径的不足及其成因,点明公益诉讼制度在野生动物保护领域存在坚实的社会基础,进而提出法治实施环节中具有可操作性的公益诉讼制度构建措施。

  一、野生动物保护现状

  对野生动物的违法行为一旦损害自然生态或造成公共卫生事件爆发,都可能造成更为严重且不可挽回的后果,而涉野生动物的违法行为的事前行政监管不力和事后刑事审判救济的有限性使传统野生动物保护路径缺陷更加明显。

  (一)行政监管不力

  行政执法活动是保护野生动物最为高效的手段,但是新型冠状病毒肺炎疫情的爆发恰恰证明野生动物行政违法行为的查处仍存在严重问题以至于难以实现保护目的。

  首先,野生动物保护范围不能满足行政执法的实际需要。我国采取的是“名录制度+行政许可+行政处罚”的野生动物保护行政管理模式[ 1 ],2021年公布的最新《国家重点保护野生动物名录》虽是自发布以来较为系统的修改,但“三有”(有重要生态、科学、社会价值)的水生野生动物仍被排除在外。《野生动物保护法》第二条和第十条规定“三有”水生野生动物由《渔业法》通过名录制度来进行规定,但《渔业法》并未如此规定其他水生野生动物的分类保护名录,也没有与国家重点水生野生动物名录进行衔接[ 2 ]。名录制度虽较为清晰明确的规定需要保护的野生动物种类,但名录自身缺乏针对性的细化规定,导致与《野生动物保护法》保护范围不一致,大大限制了行政机关执法空间。

  其次,全国大多数地区缺少合理的野生动物保护的地方实施细则,少数地区通过结合本地的实际情况和《决定》的要求来制定相应的执法规定,但在规范上行政监管范围仍与刑事制裁范围存在差异。如《深圳经济特区全民禁止食用野生动物条例》第16条( 1 )规定的食用野生动物的行政处罚主要针对餐馆、酒楼等场所,对个人食用的行为只是进行口号式的禁止,无法衔接刑法中规制个人的《刑法》第341条第三款的食用野生动物犯罪,即食用珍贵、濒危野生动物以外的其他在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。除《刑法修正案(十一)》和《决定》以外并没有基础法规规定禁食野生动物,个人食用野生动物的相关行政执法规范在大多数省份仍处于空白状态,这将导致相关行政主管部门对个人情节轻微( 2 )的食用行为无法采取行政处罚,只能进行批评教育,野生动物消费源头上行政监管缺乏规范支撑使野生动物保护效果减弱,甚至产生刑事规制提前致使公民权利受损,有野生动物治理领域过度刑法化的嫌疑。

  最后,行政机关监管不到位致使传统行政管理模式功能受限。野生动物领域的行政许可同其他领域的一样,存在重视审批、轻监管的问题。野生动物保护的全过程更是涉及多个部门监管,如典型案例中绵阳市邮政管理局怠于监管物流运输行业、鹰潭市林业部门未认真履行非法贩卖野生动物的监管职责,以及扬中市市场监督管理局未对该辖区农贸市场严格监管。此时野生动物保护的相关职能部门涉及邮政、林业、市场监管等,就极易出现各主管部门职能交叉、互相推诿的现象,监管难度进一步增加,仅靠检察机关进行监督进而提出检察建议也极为吃力。另外,《野生动物保护法》第六条规定组织和个人的保护、举报、控告义务,但是非公权力主体的保护途径最有效的也只是举报,举报效果的实现也受限于相应行政部门的受理态度,控告的实现则有严格的条件限制,公众参与监督相关行政决策的听证制度也取决于行政机关已采取的监管行为。而监督主体检察机关介入发现行政机关的不作为时,野生动物犯罪行为已经发生,此时野生动物资源已经受到一定程度上的损害。

  (二)刑事规制的有限性

  野生动物数量近几十年来持续锐减( 3 ),运用刑事手段保护野生动物资源已经难以满足现代风险预防的需求,当然刑事规范及其运行本身就存在诸多问题。

  一是刑事规范中野生动物保护范围饱受争议。通过梳理《刑法》和《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《刑事解释》)中的野生动物保护范围的相关规定发现,保护范围已经扩至《野生动物保护法》所保护的珍贵、濒危野生动物的同种驯养繁殖的“野生动物”( 4 ),该保护范围的合理性就曾引起巨大争议。如2016年的王鹏鹦鹉案( 5 )中的鹦鹉大都为王鹏人工繁殖的,形式上依据《刑事解释》将驯养繁殖的野生动物量刑与同种野外自然生长繁殖的野生动物同等量刑处罚,但实际上王鹏并未严重损害生态、损害法益,反而增加了野生动物的数量,因此有学者认为此种情形下缺乏刑法处罚必要性,量刑也严重缺乏合理性。最后,该案由最高院核准予以法定刑以下的处罚,这也是当前法院对于驯养繁殖的野生动物所采取的普遍量刑方式。但在海口市人民检察院诉吴某非法收购珍贵、濒危野生动物罪案件( 6 )中的苏卡达陆龟,同样是驯养繁殖的野生动物,审判人员却未对该因素进行考量,也未予以法定刑以下的处罚,可见刑事参考规范的漏洞致使审判人员定罪量刑存在巨大差距。

  二是刑法新增罪名立法目的实现效果有限。《刑法》第341条第三款是有关食用野生动物的罪名,此处修订符合《决定》的立法方向,目的是防止滥食野生动物爆发生物卫生安全事件。但实践中行为人若针对第三款保护范围内的陆生野生动物进行动物制品制造,这种基于非食用目的的猎捕、买卖、加工等相关产业链同样极易引发公共卫生安全事件。另外,该罪名中的“情节严重”没有详细的参考规范,如采用何种手段、对环境损害程度、食用野生动物数量和种类等因素如何影响定罪量刑,而《刑事解释》附表中的珍贵、濒危野生动物量刑标准已经严重固化更不能以此为参考。因《野生动物保护法》未涉及禁食野生动物的规定、大多数地区缺少食用野生动物的行政监管规范和地方禁食野生动物宣传不到位等因素都会导致公众缺乏禁食野生动物的意识,导致司法人员对于该罪名的适用也慎之又慎,该罪名实际防止公共安全卫生事件的效果也有待进一步考察。

  二、野生动物保护公益诉讼系统构建的现实基础

  公益诉讼制度的系统构建能够弥补新时代要求下的野生动物保护路径的空白。

  (一)公益诉讼在野生动物保护领域中发挥极大的效用

  公益诉讼相较于传统野生动物保护手段,更具有满足现代生态保护功能的作用。“每个人都可能由于冲突的转变而生活在风险社会之中”[ 3 ],近年来各学界逐渐接受“风险社会”这一社会背景,并以此为基础在各个领域开展相关防范对策研究。风险预防理论在《环境保护法》( 7 )中也是有所体现的,在实践中也出现不以实害结果出现为前提的预防性公益诉讼,如北京市朝阳区自然之友环境研究所与中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司一案中,为消除水电站工程建成后对绿孔雀栖息地毁灭性的不良影响,提起预防性民事公益诉讼。公益诉讼的提起不受违法行为是否受到制裁的限制,可基于《环境保护法》《民事诉讼法》及其相关解释等对有造成生态破坏可能性或已经造成实质损害而不构成犯罪的损害公共利益行为提起公益诉讼。公益诉讼的预防功能在野生动物保护领域的实现,不仅能有效避免野生动物资源遭受不可挽回式的损害,也可以从源头上控制或者防止涉野生动物的违法行为带来的传染疾病的爆发。

  另外,“公益诉讼不是简单通过惩罚或经济赔偿来解决纠纷,而是关注生态争议,以生态环境修复为目的,对生态损害进行实质性的修复,承担真正的环境责任”[ 4 ],如最高检公布的典型案例中,金坛区人民检察院诉袁某某等21人刑事附帶民事公益诉讼案件中将案件赔款专门用于生态环境修复,湘阴县人民检察院诉胡某某等人刑事附带民事公益诉讼案件中采取替代性方式修复生态环境,公益诉讼的处理追求动物资源保护效果最大化。公益诉讼授权符合条件的机关部门、社会组织参与诉讼,打破传统保护路径中对主体的限制,调动社会成员的力量维护公共利益,鼓励公众积极参与保护野生动物资源,各方的监督配合最直接、最根本的目的都是为了野生动物资源得到完整保护和及时恢复。

  (二)公益诉讼检察提供强有力的专业性支持

  检察改革是检察系统对中国新时代社会主要矛盾转变的积极应对,公益诉讼检察的独立设置满足了中国特色社会主义法治建设中的生态文明法治建设的需求。自张军检察长首次提出“四大检察”以来,检察系统内部不断进行内设机构改革,实现刑事、民事、行政、公益诉讼检察四部门“各取所长”的专业化设立,四部门“各补所短”实现资源共享、创新“四检合一”配合形式,各地检察机关积极探索适合本地的公益诉讼内设机构设置形式。最高检通过改革检察业务部门进一步落实“四大检察”,其中第八检察厅为公益诉讼监察机构,与其他机构共同形成“十大业务”板块,实现检察机关的监督职能的专业化和系统化。“‘四大检察’并非孤立的四项检察工作,而是一个有机联系的执法司法监督系统。”[ 5 ]刑事检察需推进“捕诉一体”办案模式,由一个公益诉讼专门办案组全过程负责到底,创新认罪认罚从宽制度在野生动物保护领域的责任替代形式,既能实现野生动物资源修复最大化,也能让被告真诚悔改减少再犯;民事检察加强对民事司法活动的监督,践行“为民”初心;行政检察监督和督促行政机关依法履行职责,从源头上减少涉野生动物的违法行为的发生;公益诉讼检察则通过诉的形式履行好法律监督职责,守护公共利益,践行绿色生态发展理念。

  检察机关提起野生动物保护公益诉讼是存在法律基础的,野生动物资源属于自然资源的一种,《环境保护法》第二条规定的环境中也包含野生动物这一构成部分,自十八届四中全会提出发展检察公益诉讼制度以来,《民事诉讼法》第55条、《行政诉讼法》第25条和2020年新修《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》都明确检察机关在生态环境和资源保护领域享有诉权。虽符合条件的组织和机关也可以提起野生动物保护公益诉讼,但在实践中,社会公益环保组织数量、能力、资金和人员等因素限制社会组织的参与程度( 8 ),也不能提起行政公益诉讼。公益诉讼检察的专业性奠定了检察机关在野生动物公益诉讼领域的领导地位, 短期内是实现野生动物资源保护和监督规范实施的强有力主体。公益诉讼检察成为与传统刑事、行政和民事检察具有同等地位的检察权行使模式,此时,公益诉讼之“公”,承载着双重功能,一是维护对象之多,检察机关代表着公共利益;二是含有公诉属性,有公力救济的属性[ 6 ]。检察机关作为专门的支持公益诉讼和法律监督的国家职能部门,具有完备的人员配备和较高的专业素养,为了促进各地公益诉讼检察真正实现设计初衷,将进一步探究野生动物领域的“四检合一”的办案模式,本文将在第三部分展开。另外,最高人民检察院通过发布典型案例强化野生动物公益诉讼指导,引领和倡导创新办案理念,将涉案野生动物保护放在与案件办理同等重要的位置。

  (三)诉讼制度的系统构建符合生态文明法治的建设方向

  新时代社会主要矛盾的变化意味人民对本土文化昌盛、自然生态和谐、政府工作公开等提出更高的要求,尤其是当前我国处于经济快速发展阶段,不合理的生活和发展方式以自然生态的破坏为代价,造成极端恶劣天气、流感爆发等频发。党的十八大强调“五位一体”统筹推进,指明了生态文明建设的重要性,提出新的十六字方针“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。新冠疫情的爆发,生态文明建设再次成为社会关注的焦点,习近平总书记要求从法治各实施环节有效控制疫情,因此,野生动物保护公益诉讼制度的设计和完善也应动态地把握法治运行环节。

  “立法、执法、司法都要体现社会主体道德要求,都要把社会主义核心价值观贯穿其中,使社会主义法治成为良法善治”[ 7 ] 166,“保护生态环境,必须依靠制度、依靠法治”[ 7 ] 6,野生动物的保护需要以动物保护理念的普及为基础,以法律和制度的完善为保障,以各机关依法执法为依托。张文显教授认为,生态文明法治理论的基本要义,是以“生命共同体”为核心,创新生态文明法治建设价值论;以“整体观”为要旨,创新生态文明法治建设方法论;以“协同推进”为目标,创新生态文明建设法学理论[ 8 ]。可见,生态的保护强调多元共治、系统保护,野生动物资源作为生态资源的重要组成部分,需要同环境保护一样,立法上明确公益诉讼制度的适用,再此之外督促各机关积极配合,帮助公民树立绿色健康的野生动物保护观念,拓展公众参与渠道。

  三、野生动物保护公益诉讼的系统构建

  (一)野生动物保护公益诉讼制度运行的立法基础

  公益诉讼制度的建立并非仅对该制度本身进行规范设计,应当从完善野生动物保护基本法出发,地方据此出台具有针对性的具体实施细则,刑法司法解释也应当缓解与野生动物保护管理规范之间的冲突。

  首先是《野生动物保护法》的完善。该法应当扩大野生动物保护范围,与《决定》第2条一致,保护“人工繁育、人工饲养的陆生野生动物”,并且明确“禁止食用本法所保护的野生动物”和“禁止以食用为目的进行的相关违法犯罪行为”。野生动物保护基础法的完善能够减少行政与刑事保护范围不一致导致的公民权利受损。除了保护范围需要有所扩大,《野生动物保护法》应当同《环境保护法》一样,增加“信息公开和公众参与”这一章节。野生动物种群数量每年都会因人为、自然等因素增加、减少,甚至灭绝,野生动物数量繁殖至没有灭亡的危险的,应当适当调整对其保护策略,相关数据、部门监测情况必须及时公开。信息的公开以接受公众的多形式监督,明确公众监督渠道,收集公众动物保护程度的意见,听取公众对公益诉讼执行效果的反馈,公众是相关部门获取有效信息的最直接的高效渠道。另外,《野生动物保护法》修订时应增加公益诉讼制度,提供更为坚实的法条基础保障。条文中增添“对破坏生态、损害野生动物资源的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”,社会组织的具体要求可根据《环境保护法》第58条进行规定。条文中也应增加“人民检察院有权对野生动物保护进行法律监督”,明确规定野生动物公益诉讼检察。出台相关司法解释对公益诉讼类型、对应的原告主体设定、双方证明责任的分配和责任承担形式等进行细化性规定,此处可参照《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》。《野生动物保护法》修订时应当增添符合时代要求的保护措施,如发挥司法预防作用的禁止令,现不少地区都已试点并出台地方法院环境保护禁止令实施办法,在野生动物保护公益诉讼中,各地法院也应当积极探索满足野生动物保护的禁止令,如狩猎行业禁止令( 9 )。禁止令具体的实施细则应明确主体的申请条件、申请书填写规则、受理法院审批规则等规定,赋予法官一定的自由裁量权。另外,积极探索行政预防性公益诉讼,因为司法解释规定被告行政机关必须对相关法益造成实际损害( 10 ),这种造成实害结果的起诉条件难以实现环境保护的预防性原则。预防性环境行政公益诉讼制度确立的可行进路是在已有行政公益诉讼司法解释中加入预防性民事公益诉讼相关条款的援引性或准用性规定,具体规则建构需要在制定环境公益诉讼审判工作规范之中对预防性诉讼作出专门化、系统性、可操作的规定[ 9 ]。

  其次是《野生动物保护法》未修订完毕时,地方根据《决定》及时出台相关野生动物保护政策或实施细则。各省(自治区、直辖市)政府可参照国家分类方式,结合本地实际,制定统一、规范的职责分类标准,明确梳理职责要求[ 10 ]。如2020年3月5日发布的《湖北省人民代表大会常务委员会关于严厉打击非法野生动物交易、全面禁食野生动物、切实保证人民生命健康安全的决定》将禁食野生动物的保护范围扩大致所有陆生野生动物,《广东省野生动物保护管理条例》第45条( 11 )明确规定个人食用或组织食用野生动物的行政处罚。明确地方条例能实现涉野生动物的违法行为行政处罚和刑事规制的有效衔接,地方上对不构成犯罪的涉野生动物的违法行为根据情节严重程度,可给予罚款、没收、吊销许可证、警告教育或者采取替代性赔偿等创新性方式。

  最后是通过更新或出台相应的司法解释解决现行立法不足的问题。新刑事司法解释应重新制定《刑事解释》附表中定罪量刑的数量和参考标准,不仅仅针对《刑法》第341条中珍贵、濒危野生动物和国家重点保护野生动物,也要合理制定关于“馴养繁殖”的野生动物和禁食在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的量刑标准,对不同种类、生产形态的野生动物实施违法犯罪行为,“情节严重”的评价标准应当是不同的,对驯养繁殖的野生动物、第三款普通的陆生野生动物与国家重点保护的野生动物进行区别保护。具体案件审判时,应由审判人员综合考量该野生动物珍贵程度、生态破坏程度等,综合评价行为人的社会危害性。另外,在《野生动物保护法》未及时修订出台时,汤维建委员建议检察机关根据《决定》先启动司法解释程序,将野生动物保护纳入检察机关进行法律监督和提起公益诉讼的“等”外范围,明确刑事检察部门、民事检察部门、行政检察部门和公益诉讼的职责和分工( 12 )。

  (二)提高野生动物保护公益诉讼的行政质效

  行政机关积极履行野生动物保护管理职责能够节省诉讼资源,及时反馈检察建议能够在提高公益诉讼效率的同时形成警示作用。

  一是行政机关积极主动履行职责。林业部门等野生动物主管部门加强自然生态地区保护,安排巡逻人员对禁猎区、禁渔区进行巡视,及时发现和制止违法行为,救助野生动物。市场监管机关重点监控野生动物交易市场,加大对网络交易平台的“暗号”式的非法兜售野生动物的监管力度,全面监督可能涉及野生动物贩卖的相关快递业、仓储业等非法产业链,应消除野生动物交易灰色地带。另外,《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》第13条规定,法院可以视情况准许有诉权的机关以原告身份参与诉讼,或负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关作为支持起诉人的身份参加诉讼,在实践中也分别出现了相关案例( 13 )。应当注意的是,作为共同原告参与诉讼的机关与原告的权利相同,享有针对自己的诉讼请求可进行变更、增加或调解等权利,若行政机关作为支持起诉人参与诉讼,则主要以提供法律和技术支撑等方式支持起诉,且支持起诉范围不能超出原告的诉讼请求。专门机关相较于检察机关对专业问题更加了解,积极出庭支持公益诉讼不仅是履行职责的体现,也能减轻检察机关的负担。

  二是行政机关对公益诉讼案件中暴露的问题及时解决并反馈。最高检发布的公益诉讼典型案例能够实现野生动物保护效果最大化,都离不开行政机关的配合。如金坛区人民检察院诉袁某某案中,法院将行为人的生态资源受损费纳入区财政非税专户管理,由专门环境保护部门用来修复环境。湘阴县人民检察院诉胡某某等人的案件中,湘阴县林业局接受行为人委托采取替代性方式在横岭湖自然保护区种植旱柳、水草恢复生态等,并且制定《横岭湖省级自然保护区生态修复工程实施方案》。行政监督管理机关对检察建议中涉事企业、部门、市场进行查处,开展相关行业专项整治、进行安全警示教育培训、做好收缴野生动物处置的回访工作、多部门执法联动,并积极探索与检察机关在野生动物保护领域的定期互动机制,如专业人员培训、情报信息共享、专业人员辅助办案等等。

  三是为确保“社会—行政—司法”的良好局面形成,行政机关作为中间衔接的关键机关不仅应当积极履行职责,也要接受社会监督。落实各部门执法公务公开透明制度,加强各机关之间信息共享,及时公开相关违法行为的查处情况、最新进展和结果通报,建立群众线索举报平台并安排专职人员及时跟踪反馈,畅通群众参与、协助执法的渠道。各机关确立依法追责机制和执法考核规则,执法工作人员应承担违反相应权力清单的责任,以确保公职人员权责统一。

  (三)加强“四检合一”背景下野生动物保护公益诉讼司法工作

  “四大检察”协调配合创造的坚实基础支持着公益诉讼检察实现野生动物保护领域的新发展、增实效。

  一是发挥野生动物保护公益诉讼的灵活性。首先是实现主体的灵活性,刑事附带民事公益诉讼、民事侵权公益诉讼都可以由检察机关、相关机关和社会组织提起( 14 )。公益诉讼类案件本身就涉及公共利益的损害,公民因自身能力、费用等因素参加受限,因此可适当扩大相关专业管理机关和社会组織代表公众参加诉讼的比例。此时检察机关在诉讼中发挥监督功能,目的是防止不合理诉求的变更损害公众利益,或视情况支持起诉以补充相关的案件资料、鉴定报告等,保证其他主体参与的主动性和有效性,减轻检察机关工作负担。其次是实现结案方式的灵活性,野生动物保护民事公益诉讼可以进行调解和行政公益诉讼中可以达成和解协议,此两种方式都能在较短时间内就费用赔偿、修复费用、修复方式等问题达成共识,进而更快进入到野生动物自然生态恢复进程中。审判人员应当及时依法审查协议并按规定公开公告,接受期限内的相关野生动物保护监督管理部门、检察机关、社会组织、公众的监督,若期限内上述主体认为可能损害公众利益的可向法院提出书面异议。最后是实现责任承担的灵活性,典型案例中采用替代性修复方式,由被告人委托相关部门对生态进行恢复建设,即“现金赔偿+替代性修复”。在司法实践中针对被告无力承担修复费等情形,审判人员可视情况采取“劳务代偿”的方式,如要求被告承担巡山、护林、清理河道等职责,以本地巡山员、护林员的工资发放标准将被告赔款用工资的方式予以抵扣,既能避免执行困难也能使被告在劳动中接受野生动物保护教育。同时,司法人员也可探索通过“补植复绿”“增殖放流”等方式丰富经济补偿模式。

  二是实现公益诉讼检察专业性,建立更具针对性的生态环保检察官办公室。2019年有25个省级检察院单设了公益诉讼检察机构,市、县多为专门机构和专门办案组( 15 ),“四大检察”的提出、公益诉讼自提出以来审理案件数量的逐年增加和环境公益诉讼审理案件大都集中于基层法院等情形( 16 ),都需要区县级人民法院根据本地自然生态状况设立专门公益诉讼机构。2020年淳安县建立首个生态环保检察官办公室,由1名专委任主任检察官,挑选1名刑事线上擅长生态环保领域的员额检察官和1名民事、行政公益诉讼检察部的检察官,配套2名检察官助理,并加入1名负责宣传的办公室成员[ 11 ]。“四大检察”并非指各自独立地在其传统领域办案,而是四检合一的融合式一体化办案模式,人员、职能、机能的整合创新的应用于生态资源保护领域。此类办公室不仅有丰富的野生动物案件处理经验,涉及其他自然资源的案件也可以高效处理,这种人员整合型办公室能有效避免因各检察部门职能分散,针对同一被告的同一行为分别提起刑事案件和刑案审结后又提起民事公益诉讼案件所造成的司法资源浪费,可以由该办公室的一组检察官分工提起刑事附带民事公益诉讼案件。

  三是实现野生动物保护公益诉讼的有效监督。检察权从功能上划分为“社会治理性监督”和“公权制约性监督”[ 12 ],在野生动物保护公益诉讼中分别体现为检察机关作为起诉主体的社会治理性监督和对公权力机关履责或诉讼过程监督的公权制约性监督。公益诉讼检察并非是两者界限模糊的产物,而是检察机关维护公众利益的时代新需求和监督职能在新领域下的新发展。首先,检察机关作为参诉主体履行监督职责。支持公益诉讼的检察官履行的是公诉职能,为保障双方当事人地位的平等性,参诉的检察官发现审判程序存在违规行为,庭审结束后应书面告知法庭或书面告知检察长,另派检察官对案件审判过程进行监督。其次,实践中检察机关对行政机关提起公益诉讼一般在检察建议发出后,即能在较短时间内获得行政机关的正向反馈,此时检察院应当及时核实行政机关的履责反馈,做好回访,若行政机关仍未及时认真履行监督管理职责的,检察院应当提起行政公益诉讼。“野生动物保护领域公益诉讼检察工作,重在行政公益诉讼,重在发现并堵塞行政监管漏洞,重在发挥预防功能和治理效能”[ 13 ]。检察人员以此类案件作为督促行政管理机关依法履责的契机,启动全县区的保护野生动物的专项监督活动,调动多级院的公益诉讼和公诉部门共同深挖背后根源。最后是实现检察监督智能化,运用“大数据+无人机+互联网”构建公益诉讼工作新模式,建立大数据生态联动监控平台,如结合市12345热线和环境资源举报信息的实时监控,借助无人机突破侦查人员视野局限性有效提取固定证据,构建互联网警示教育平台。另外普及智慧检务系统,检察系统与多方政府职能部门协作以实现执法数据的对接,共同对数据进行分析研讨并制定下一步野生动物保护协同计划。

  (四)全民参与野生动物保护公益诉讼的社会治理

  非典和新冠肺炎疫情等人畜共患传染病的爆发,客观上与公众食用野生动物陋习具有密切关系,因此想获得野生动物保护的最好治理效果,必须动员公众以多种形式参与野生动物保护,改变食用野生动物的陋习。

  一是做好野生动物保护宣传是公众积极参与的前提。地方政府在宣传保护野生动物时应同时进行绿色消费理念的教育,开展中小学生法治课堂入校园的系列主题讲座,针对大学生开展野生动物保护知识竞赛,从消费端控制并逐步消除野生动物消费不良嗜好,消除野生动物制品使用和食用的虚荣心和猎奇心,尤其是在野生动物迁徙地或者部分有好食野生动物习惯的地区。地方法院可以定期开展案例学习活动,不仅可以让司法工作人员、行政执法人员参与进来以提高法律素养,也可以请野生动物养殖人员、宠物店等相关人员进行拓展学习以规范行业执业行为,从野生动物各相关行业全面提高野生动物保护意识。二是鼓励公众和社会组织多形式参与公益诉讼。最高检与欧洲环保协会、自然之友、山水自然保护中心、腾讯企鹅地球等关注和致力野生动物保护的社会组织建立协作机制,推出《危险野味》等系列深度报道和微电影等新媒体宣传作品,引导社会参与( 17 )。社会组织成为有力的宣传主体和公益诉讼主体时,也应当积极听取社会和有关部门的意见,自觉接受社会监督防止内部腐败,不断提升社会组织专业保护水平。另外,实践中也出现一些因无法判断外来物种对我国生态影响程度致使索赔自然生态修复费不受法院支持的情形( 18 ),此时,应当向社会各界招贤纳士以听取各方意见,最高检也正在开发建设公益诉讼专家咨询网,以解决鉴定难的问题。随着网络电商平台的快速发展,公众进行网页浏览时发现的疑似国家重点保护野生动物的不法交易、虐待等违法行为要积极主动向有关机关举报,以有效地维护健康、绿色的网络环境和自然生态。

  注释:

  (1)《深圳经济特区全民禁止食用野生动物条例》第十六条,在餐馆、酒楼、食堂等场所违反本条例第二条规定的,由市场监管部门责令停止违法行为,没收动物及其制品,并按照下列规定给予罚款:(一)食用明知是国家重点保护野生动物及其制品的,对食用者每人处价值或者货值金额五倍以上三十倍以下罚款,对组织食用者从重处罚;(二)食用明知是国家重点保护野生动物以外其他禁止食用的动物及其制品的,对食用者每人处价值或者货值金额二倍以上十倍以下罚款,对组织食用者从重处罚。

  (2)《刑法修正案(十一)》第41条:“在刑法第三百四十一条中增加一款作为第三款:‘违反野生动物保护管理法规,以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售第一款规定以外的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物,情节严重的,依照前款的规定处罚。’”(现已生效)刑法对食用陆生野生动物情节严重的进行规制,《决定》第二条中并不区分情节的对食用行为进行禁止,因此情节轻微的适用行为由行政机关管理。

  (3)《自然警钟再次敲响:野生动物种群数量50年减少2/3》,http://news.sciencenet.cn/sbhtmlnews/2020/9/357659.shtm,最后访问日期:2021年3月23日。

  (4)《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条:刑法第三百四十一条第一款规定的“珍贵、濒危野生动物”,包括列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物,及列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。

  (5)王鹏非法收购、出售珍贵、濒危野生动物案,参见判决书(2017)粤0306刑初323号、(2017)粤03刑终1098和(2018)最高法形核50241561号,王鹏最终由最高法院核准法定刑以下判处2年有期徒刑。

  (6)海口市人民检察院诉吴某非法收购珍贵、濒危野生动物罪案件,参见(2020)琼刑终160号。

  (7)《环境保护法》第5条规定:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”

  (8)《社会组织的环境公益诉讼之路:发展快,挑战多》,https://www.chinanews.com/gn/2020/03-21/9132851.shtml,最后访问时间:2021年5月15日。

  (9)2018年濮阳市中级人民法院环境保护禁令实施办法出台、2019年珠海法院全省首推“环境保护禁止令”、2020年嘉兴市法院环保禁止令制度走向常态化。光泽县人民检察院诉王某非法狩猎罪一案中,法院判处被告在缓刑考验期内,禁止从事狩猎活动,参见(2020)闽0723刑初59号。

  (10)2020年新修由最高人民法院和最高人民檢察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条规定,“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料:(一)行政公益诉讼起诉书,并按照被告人数提出副本;(二)被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料;(三)已经履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。”

  (11)《广东省野生动物保护管理条例》第45条:违反本条例第二十九条第一款、第三十条规定,食用野生动物的,由县级以上林业、农业农村、市场监督管理等部门按照职责分工责令停止违法行为,按以下规定对食用者进行处罚;对组织食用的,从重处罚:(一)属于国家重点保护野生动物及其制品的,处野生动物及其制品价值二倍以上二十倍以下的罚款;(二)属于非国家重点保护野生动物或者其他陆生野生动物的,处野生动物价值一倍以上五倍以下的罚款。

  (12)《汤维建委员:将检察机关提起保护野生动物公益诉讼写入法律》,https://www.spp.gov.cn/zdgz/202006/t20200601_463718.shtml,最后访问时间:2021年3月23日。

  (13)绵阳市安州区林业局附带民事公益诉讼机关,参见(2018)川0724刑初178号;顺昌县林业局作为附带民事公益诉讼支持起诉单位,参见(2020)闽0721刑初80号。

  (14)《最高民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》第50条:“法律规定的机关或者社会组织在公告届满之日前申请参加诉讼,经审查符合法定条件的,人民法院应通知其作为共同原告参加诉讼;逾期申请的,不予准许。社会组织参加诉讼后,检察机关申请撤回起诉并作为支持起诉人参加诉讼的,应予准许。”第56条:“人民法院在审理检察机关提起行政公益诉讼案件中,可以一并审理检察机关或者社会组织就同一污染环境、破坏生态行为提起的民事公益诉讼。相关案件应按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条规定进行立案登记并确定审判组织。”

  (15)“地方检察机关结合内设机构改革同步落实,截至今年9月,已有25个省级检察院单设了公益诉讼检察机构,市、县两级检察院组建了专门机构或专门办案组。”参见《张军:25个省级检察院单设了公益诉讼监察机构》,https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201910/t20191023_435520.shtml,最后访问时间:2021年3月21日。

  (16)因为野生动物保护等环境公益诉讼中,刑法最高法定刑没有无期徒刑和死刑,不符合中级人民法官管辖的条件,所以自公益诉讼提出以来,大量案件集中于基层法院审理。

  (17)胡卫列:履行公益诉讼检察职责促进国家治理现代化,https://www.spp.gov.cn/zdgz/202102/t20210222_509488.shtml,最后访问日期:2021年3月23日。

  (18)大理市人民检察院诉饶某某非法收购珍贵、濒危野生动物制品罪,该案件中涉案野生动物是外国品种辐纹陆龟,无法鉴定该物种对我国自然生态的损害程度,因此对检方提出外来物种对本地物种的侵害造成潜在损失的诉请,不予支持,参见(2020)云29刑终152号。

  参考文献:

  [1]朱烨,梁勇.野生动物保护之环境公益诉讼路径探析[J].山东法官培训学院学报,2020(3):18-32.

  [2]黄辉,沈长礼.野生动物的层次性保护研究[J].华南理工大学学报(社会科学版),2020(5):95-103.

  [3]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何傅闻,译.南京:译林出版社,2004:17.

  [4]田雯娟.刑事附帶环境民事公益诉讼的实践与反思[J].兰州学刊,2019(10):110-125.

  [5]余钊飞.“四大检察”与执法司法制约监督体系之构建[J].法律科学(西北政法大学学报),2021,39(1):193-200.

  [6]陈军.“四大检察”改革背景下的检察权能配置探析[J].政法论丛,2020(5):50-59.

《“四大检察”视域下野生动物保护公益诉讼之系统构建》

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