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疫情防控中行政奖励制度的构建

职称驿站所属分类:公共管理论文发布时间:2020-07-18 08:28:17浏览:1

疫情防控中的行政奖励具有弘扬疫情防控正能量、体现疫情防控人性化、实现疫情防控针对性、阐释疫情防控机制的现代治理理念、充实疫情防控手段等价值。疫情防控中行政奖励的前提是受奖励行为符合有益性、合理性、实效性、合法性等客观标准

   摘 要:疫情防控中的行政奖励具有弘扬疫情防控正能量、体现疫情防控人性化、实现疫情防控针对性、阐释疫情防控机制的现代治理理念、充实疫情防控手段等价值。疫情防控中行政奖励的前提是受奖励行为符合有益性、合理性、实效性、合法性等客观标准,基于此,受奖励行为类型包括及时预警、自觉防范、投入救治、物质帮助和技术支持等,行政奖励的方式可以是提供就业方便、职级晋升条件的倾向性裁量、享受优惠政策、授予荣誉称号、实物的供给以及金钱的支付。对行政奖励进行统一立法,建立应对突发事件的行政奖励制度,明确疫情防控中行政奖励的法律属性,完善行政奖励的程序,强化行政奖励的法律效力等,是应予重视的法治进路。

  关键词:疫情防控;行政奖励;法治进路

  《科学管理研究》创刊于1981年,是科学管理研究专业学术性刊物。以科技、经济与社会的关系为主要研究内容,探讨其运行机制、发展战略、方针政策以及科技体制改革、工农业科技进步、决策预测理论和人才与发展等软科学方面的学术性问题。

  依据我国《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》,疫情防控由行政系统主导。①这次新冠肺炎疫情发生以来,我国政府行政系统在疫情预防和控制中采取了诸多措施,目前已取得阶段性成果。笔者注意到,我国有关疫情防控的主要手段是通过行政高权进行相关控制、监管和处置,如在疫情防控中行政处罚、行政强制以及其他设定义务的行政手段的使用概率较高,行政奖励的使用频率则较低。这并不完全符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。进入新时代,行政法治应更多体现时代精神,发挥行政奖励在疫情防控中的重要作用。基于此,本文对疫情防控中行政奖励制度的构建及其适用进行系统探讨。

  一、疫情防控中行政奖励的价值

  在行政法治中,行政秩序的形成和行政相对人行为规范化的实现通常有两个路径。一是强迫型路径,即行政主体以国家强制力为后盾,实施行政强制、行政处罚等制裁性行政行为。即便在法治发达国家,该路径也是不可或缺的。二是激励型路径,即行政主体通过承诺或者实际给予行政相对人一定的利益,使行政相对人支持行政秩序、服从行政管理、配合行政执法。近年来,有学者提出创立激励法学,核心内容是建构一个通过激励手段体现法治精神的法律学科,在法律体系中设一个重要板块即激励性规范。②这种主张提出了新的社会规制方式,契合现代法律精神。“积极奖励与消极惩罚同样重要”,“在现代立法中关于授权、补贴、减税以及其他财政减免的规定都是积极奖励的重要例证”。③我国行政法治中关于强迫型路径的规范和制度并不少,关于激励型路径的规范和制度则没有形成体系。换言之,行政奖励手段的运用是比较薄弱的。新冠肺炎疫情期间社会公众和行政相对人都自觉实施了很多行为支持疫情防控,这样的行为应该通过行政奖励予以褒扬。从推进国家治理现代化的角度看,疫情防控中行政奖励的价值突出体现在以下5个方面。

  1.弘扬疫情防控正能量

  疫情防控考验社会治理和国家治理能力,其过程是复杂多变的。疫情防控的目的是让疫情得到有效控制,让行政秩序恢复到常态。疫情防控期间社会公众有多种行为倾向,其中有些是比较中性的,如按照国家统一部署履行相应的义务、尽到相应的责任,绝大多数人都有这样的行为倾向;有些是负面的,如不自觉遵守有关规则,抵制行政部门的防控措施,甚至利用疫情防控期间某些方面的管理疏漏而实施违法行为等;还有一种是自觉、主动地实施有益于疫情控制的行为。对于行政系统而言,在疫情防控中要有效认可中性行为、控制负面行为、褒扬有益的行为。通过褒扬有益的行为,使疫情防控形成正能量,形成一种气场,进而形成一种人们都对疫情防控持积极态度的氛围。只有通过行政奖励才能形成这样的气场和氛围,因为在调动行政相对人积极性方面,行政奖励是最有效的手段。这一点可以用马斯洛的行为心理学理论予以佐证。马斯洛认为,人所追求的最高境界是自我实现,即自我在社会机制中被认可,进而愿意将自己的能量最大化,“自我实现意味着充分地、活跃地、无我地体验生活,全神贯注、忘怀一切”④。

  2.体现疫情防控人性化

  以人为本作为公法的精神在我国确立得较晚。我国2004年《宪法修正案》既使人权入宪,也规定公权力的行使要有条件、有程序地为私权让渡空间。行政强制的实施要有法律依据,要依法律程序而为,实施后要依法给予行政相对人补偿。⑤我国宪法关于行政权的规定强调其权威性,行政系统可以通过行政高权实施行政行为,这使公法似乎冷冰冰地出现在社会公众面前。2004年修宪尤其是党的十九大之后,这样的局面发生了变化——公法既有冷冰冰的一面,同时也有温馨的一面、彰显人文关爱的一面。⑥近年来出台的很多行政法文件都不同程度地认可行政主体在行政法实施中的人文精神。对于这种精神,只有以规范、制度的形式表现出来,才能弥补和矫正行政法冷冰冰的一面。疫情防控期间行政奖励手段的运用便具有这样的价值,能使公法无论在规范构成上还是在实施中都越来越人性化。

  3.实现疫情防控针对性

  疫情防控是一个机制化的过程,这是没有争议的。换言之,政府通过宣布紧急状态而将疫情的预防和控制纳入公共治理秩序,進而形成一个系统化的控制机制。这是疫情防控最主要的特征,是其有序化的体现。需要说明的是,这只是疫情防控的内涵之一。在疫情防控过程中,行政主体或者其他公权力部门面对的是一个个问题、一个个案例、一个个行政相对人。通过对一个个病患的治疗、一个个行政相对人的排查,形成了疫情防控总的秩序。正因为此,国务院应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制多次强调疫情应对的精准性。行政系统有针对性地处理问题是行政精准性的体现。在疫情防控期间,对有害行为予以精准的制裁和打击,对有益行为予以精准的奖励,就是对问题进行有针对性的处置。毫无疑问,行政制裁与行政奖励所适用的行为人和行为对象是完全不同的,尽管它们共存于疫情防控体制机制中。

  4.阐释疫情防控机制的现代治理理念

  党的十九届四中全会对国家治理体系作了顶层设计,其中有非常多的能够真正体现治理现代化的理念或方略,最为突出的是要求新的治理体系充分体现治理的给付精神,如强调健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系,注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设;创新公共服务提供方式,鼓励支持社会力量兴办公益事业,满足人民多层次多样化需求,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。⑦给付精神为传统行政法注入了活力。在实现治理现代化的过程中,行政主体要善于运用柔性手段让行政相对人认可行政系统的决策和执法,要学会给予行政相对人利益。行政主体不要运用单一的制裁手段或者强制手段,仅凸显行政主体的权威或者行政相对人作为义务主体的一面;而要换一种思维,换一种逻辑,使行政相对人在与行政主体意志一致、认同一致、行为一致的状态中支持行政主体。在疫情防控中运用行政奖励手段,是实现治理体系和治理能力现代化的尝试。作为一种尝试,行政奖励不是在疫情防控中实施的个别行为,而应作为一种新的治理理念融入新的治理体系。

  5.充实疫情防控手段

  我国对新冠肺炎疫情防控走的是法治化道路,尤其与2003年防控非典相比,无论是公权力主体还是行政相对人在运用法治手段方面都有大幅度提升,无论是中央层面还是地方层面的联防联控机制在发布新闻及其他措施中都有非常多的法言法语。人们都关注疫情防控中《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》《政府信息公开条例》的适用,这些成体系的法律规范对疫情防控手段的选择似乎都带有严格管控的特点。如《突发事件应对法》第66条规定:“单位或者个人违反本法规定,不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。”《突发公共卫生事件应急条例》第44条规定:“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合;拒绝配合的,由公安机关依法协助强制执行。”在有关法律规范中,疫情防控的刚性手段居于绝对重要的地位。这使我国历次疫情防控都缺乏适当的柔性手段,甚至缺乏适当的行政关爱,更谈不上对鼓励行政相对人实施有益的行为营造氛围和气场。在此次疫情防控中,有关职能部门在防控手段上有了新的认识,实施了行政奖励行为。应当说,行政奖励充实了疫情防控手段,具有重要的法治价值。

  二、疫情防控中受行政奖励行为的客观标准

  疫情防控中的行政奖励是指,政府行政系统对在疫情防控中有突出贡献的行政相对人或者其他私方当事人给予物质上或精神上的激励。我国传统的行政奖励制度大多以授予称号或者给予某种相应的身份为主要手段,使得行政奖励针对具有特定身份的人或者组织。换言之,行政奖励过程所凸显的是被奖励对象。⑧在此次疫情防控期间,我国政府职能部门实施了一系列行政奖励行为,所针对的是特定主体或者特定主体身份,相应地授予了一定的称号或者荣誉。⑨这些行政奖励与行政法治中传统的行政奖励是相契合的,其中被奖励者或奖励对象只是行政奖励的形式方面,行政奖励只是对某种受到奖励的行为所作的人格化、标签化处理。换言之,疫情防控中的行政奖励主要指向受奖励行为,而不单纯指向受到奖励的行为人,受奖励行为是行政奖励的质的方面。疫情防控中受到行政奖励的行为应当有一定的客观标准,凡是符合这些标准的行为都在行政奖励的范畴之内,反之就不适用行政奖励。

  行政法上受到行政强制或者行政处罚的行为以及获得行政许可的行为都必须符合一定的客观标准。以受到行政处罚的行为为例,该行为应当符合危害性、违法性、应受处罚性等客观标准。疫情防控中受到行政奖励的行为应当符合什么样的客观标准呢?笔者认为下列方面是最基本的标准。

  1.有益性

  有学者提出:“行政奖励是由于相对人实施了有利于行政管理的行为,为了鼓励这种行为而作出的。”⑩这种界定表明,受到行政奖励的行为是包含特定内容的行为。该行为对行政管理秩序而言,是一种正能量,其与行政管理秩序有机契合,有益于行政秩序的形成和维护;对社会公众而言,能够带来利益;对公共利益而言,能最大限度地予以体现。通常意义上的行政奖励就蕴含这三方面的有益性。疫情防控期间受到行政奖励的行为或者在延缓疫情蔓延方面起了积极作用,或者在为患者减轻痛苦方面起了积极作用。有益性在疫情防控期间有特定的考量标准,它与整个疫情的预防和控制紧密联系在一起。例如,某医院的醫护人员在第一时间预警了疫情的发生,引起其他医护人员及社会公众的注意,该预警行为对于疫情防控就具有有益性。又如,在疫情防控期间为需要救助的人提供物质或精神方面的帮助,这类行为也对疫情防控有益。B11有益性是疫情防控期间受行政奖励行为的一项重要的客观标准。

  2.合理性

  受行政奖励行为的实施主体是多元的,可以是作为行政相对人的个体、社会组织或者企事业单位。由于行政主体及其行政行为的复杂性,对受行政奖励行为的考量较为复杂。疫情防控处于非常时期,其间行政主体作出的行政行为与日常的行政管理和行政执法有非常大的区别。时间、空间的特定性对受行政奖励行为提出了理性要求。例如,在一些乡村,村民委员会为防控人员不当流动而采取封村封路的措施,对于该行为的考量就较为复杂。该行为从疫情防控效果来看,可能是有益的;从行为本身来看,则缺乏一定的合理性。深而论之,有些行为可能具有形式上的有益性,但不一定具有本质上的合理性。因此,合理性是疫情防控中受行政奖励行为的一项不可或缺的客观标准。

  3.实效性

  行政处罚、行政强制等行政制裁措施的实施都要求行政相对人的行为有相应的结果,有可以估算的危害性、可以考量的危害程度等。正如有学者指出的:“行政处罚必须公平、公正,没有偏失,设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相对。”B12而行政奖励行为与行政制裁行为相比,是相对柔性的。实施行政奖励的行政系统是有所付出的,无论这种付出体现在哪些方面,它归根结底是一种公权行为,受到行政奖励的行政相对人则从公权行为中得到了利益。因此,受到行政奖励的行为与受到行政处罚的行为一样,要有实效,要有实际结果可予以柔性或刚性的考量。换言之,疫情防控中受到行政奖励的行为必须符合实效性的客观标准。

  4.合法性

  学界对行政法上的行政合法性原则没有什么争议。“所谓‘合法,有两个含义。一个是狭义的,即依法办事;另一个是广义的,即除依法外,还应有一套确认规范或原则借以保证广泛的行政权(自由裁量权)不被滥用。”B13行政合法性原则主要揭示了行政主体实施的行为要有法律上的合法性构成要件。理论上讲,该原则是一个具有深层次合法内涵的原则。由于行政主体的行政行为与行政相对人天然地联系在一起,与行政相对人的个体行为天然地联系在一起,所以就产生了行政相对人行为的合法性与行政主体行为的合法性之间的关系问题。如果行政相对人的行为是合法的,而行政主体对其实施了行政制裁,则行政制裁违反了行政合法性原则。如果行政相对人的行为是违法的,行政主体对其实施了行政制裁,那就体现了行政合法性原则。行政相对人受到行政奖励的行为必须具有合法性,这是不能有任何争议的。

  疫情应对期间行政相对人的行为和行政主体的行为都发生在非常时期,发生在我国《突发事件应对法》规定的紧急状态之下,对这些行为合法性的考量会因非常时期和紧急状态而适当有所淡化。因为在疫情应对期间,公民权利应当有所克减,行政高权应当有所强化,法的规制以及规制过程的法律属性便可能有所弱化。发生在这样非常时期的行政奖励是行政主体实施的正式行政行为,无论情况多么复杂,无论行政相对人受奖励的行为多么特别,该行政奖励都不能缺失合法性。这也是习近平同志强调的依法防疫精神的体现。

  三、疫情防控中受行政奖励行为的类型

  在我国,行政奖励虽然还没有严格的行政法调整,但在行政法治实践中的运用并不少见。如劳动领域有各个层次的劳动模范称号,有各个行业的劳动模范指标分配;B14科学技术领域有各种级别的自然科学奖励、社会科学奖励;在卫生健康领域、教育领域,有关职能部门都实施了行政奖励行为。总体上讲,我国行政奖励行为的类型尚未形成体系和机制,具有明显的分散化、碎片化的特征。这为疫情防控期间该奖励什么样的行为、不该奖励什么样的行为增加了确定难度。疫情防控有这样一些本质特性需要引起重视。一是发生在非常时期。如前文所述,疫情防控是在我国《突发事件应对法》和相关法律规定的非常态行政执法状况下发生的。二是与公共卫生事件有关。此次新冠肺炎疫情与2003年非典一样都是公共卫生事件,公共卫生安全必然是疫情防控期间实施行政奖励所考量的最核心因素。三是有复杂的社会属性。虽然公共卫生事件框定了新冠肺炎疫情所属的基本领域,但防控过程涉及社会管理的绝大多数领域,涉及社会生活的方方面面。以国务院应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制为例,参与主体就涉及十多个职能部门,疫情防控中的行政奖励就存在于这种复杂的社会机制中。上述三方面特性既是对疫情防控中受行政奖励行为进行类型划分时应主要考虑的因素,也反映了受行政奖励行为类型的复杂性。概括而言,疫情防控期间受行政奖励行为的类型可从以下6个方面进行分析。

  1.及时预警的行为

  此次疫情发生后,我国学界和实务部门都非常关注疫情发生及其防控过程中的信息问题。与疫情有关的信息涉及两个方面。一是政府信息,即政府行政系统所掌握的以及应当公布的信息。“行政信息是行政机关在行使职权过程中所形成的各种‘记录,它包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。”B15二是社会性信息,即社会公众下意识地知晓的有关疫情的信息,或者有意识地关注的有关疫情的信息。政府行政系统在此次疫情应对中的信息公开问题不在本文研究的范畴,也与行政奖励没有直接关系。社会性信息则与疫情应对中的行政奖励有关,此次疫情发生后就有医务人员及时在不同范围内传递了相关信息,向政府和社会发出警报。这样的预警行为有的已受到政府行政系统肯定和表扬,但还没有被纳入普遍奖励的范畴。新冠肺炎有强烈的传染性,及时预警对疫情防控有极大的助益,这类行为应当受到行政奖励。

  2.自觉防范的行为

  社会公众对疫情防范的态度不可忽略,其对疫情防控的作用或者影响甚至超过政府行政系统的作为或者不作为。在新冠肺炎疫情防控中,基于2003年防控非典的经验,我国社会公众普遍高度重视,自觉进行自我防范。但是,仍有一些人抱着不以为然的态度,在疫情期间组织聚会或者大型公众活动。鉴于此,对于在疫情防控期間进行自觉防范的社会个体、行政相对人及其行为,应当予以奖励。这些社会公众自觉在家采取防范措施,并且以此带动其他社会个体或者人群自我防范。对自觉防范行为的奖励有助于为今后应对其他突发事件建构社会性的防范机制。当然,社会公众的自觉防范行为究竟如何定性、如何选择,还需要从理论上进行探讨。如果此类行为的范围过于宽泛,就会使对此类行为的奖励失去行政奖励的制度价值。

  3.投入救治的行为

  救治新冠肺炎患者是此次疫情防控的中心环节之一,既能使患者减轻痛苦、降低死亡率,也能舒缓疫情对其他人群的压力,对于节省医疗成本也非常有益。疫情发生后救治的认定需要注意三个方面。一是患者自身投入救治。患者若能抱着乐观的心态,自觉遵守医疗秩序,就是一种正能量的行为。二是医护人员的救治。医护人员在此次疫情应对中是主力军、生力军,有极大的付出。有些医护人员放弃休假,放弃与家人团聚,投入对患者的救治中。三是志愿者在救治过程中的付出。如有些志愿者提供体力上的服务,有些志愿者提供其他方面的服务。上述救治行为都在疫情应对的受行政奖励行为范围内,至于哪些具体行为应该受到行政奖励,还需要从技术上进一步考量。

  4.提供物质帮助的行为

  新冠肺炎疫情发生后,物质方面的供给是不可或缺的,包括医疗方面的物质供给和非医疗方面的物质供给。在我国举国体制下,“对具体问题更有针对性的计划。这样的例子很多:财政政策、关场歇业、事故预防、收入保障、污染治理、保护濒危物种、投资、发展、交通运输、房屋建筑、就业、智能发展,等等”B16。举国体制是我国政府管理体制的优势所在,在该体制下,绝大多数物质资源都由公权力主体提供。另外,存在于社会系统中的资源对疫情防控的支持能很好地补充政府资源,分担公权力主体进行疫情防控的成本。此次疫情发生后,很多企业和社会公众抱着一方有难、八方支援的情怀,自发在第一时间向疫情严重的地区提供口罩、蔬菜等日用品和食品。这种行为是疫情防控中受行政奖励行为的主要类型之一。

  5.提供技术支持的行为

  新冠肺炎疫情已成为一个社会事件,被深深地贴上了社会性的标签。笔者注意到,人们对此次疫情关注更多的是它的社会属性。因为随着疫情的蔓延,各种各样的社会问题如医患关系问题、行政执法问题、政府责任问题、社会公众权利的克减问题等有所暴露。这些问题淹没了一个与疫情有关的根本性的问题,那就是技术问题或者科学问题。此次疫情是由新冠肺炎病毒引起的,该病毒的源头在哪里、与其他病毒有什么区别、传播速度如何、有无有效的治疗药物等,都需要科学家进行研究。如果相关研究取得非常好的成果,就应当受到奖励。关于新冠肺炎病毒有很多复杂的技术问题和科学问题需要解答,提供理想解答方案的行为都在疫情防控中受行政奖励行为之列。

  6.其他应受行政奖励的行为

  新冠肺炎疫情应对中,社会各界有各种各样的积极行为。除了自我隔离,很多社会公众献计献策,如有人提出病毒在电梯内传播应当引起重视,促使有关部门加强对电梯内的消毒工作。这尽管是一个很小的建议,却可能避免很多人受到感染,故应当受到奖励。有学者从公共管理的角度探讨疫情防控措施;有学者从法律治理的角度探讨疫情防控手段,所提出的禁食野生动物、强化生物安全的立法建议已经被全国人大常委会采纳。此类行为不胜枚举,划入疫情防控中受行政奖励行为具有正当性。

  四、疫情防控中行政奖励的方式

  如前文所述,我国没有统一的行政奖励法,也没有完整的行政奖励制度,行政法治实践中行政奖励的实施是相对分散的。这种分散性在奖励方式上也有所反映,不同的行政职能部门实施行政奖励的方式千差万别,有的方式既缺少法律依据也缺乏合理性。比如,此次疫情期间出现了高考奖励方式上的乱象,加分者有之,放松招收条件者有之,破格录入名校者有之,等等。行政奖励的方式是行政奖励中最敏感的问题,因为受奖励行为及其当事人就是通过具体的奖励方式而受益的。笔者认为,疫情应对中的行政奖励方式既要与传统的行政奖励方式相衔接,又要与疫情防控这个特定的行政法治事项相契合。具体而言,疫情防控中的行政奖励方式主要包括以下6个方面。

  1.提供就业方便的方式

  提供就业方便是指,对那些在疫情防控期间作出贡献但尚未就业或者工作不理想的受奖励人,使其尽快就业或者有理想的工作。该行政奖励方式适用于特定人群,换言之,不是所有的受奖励人都适合这种奖励方式。此次疫情应对期间有很多外卖小哥冒着被感染的风险为医护人员、被隔离人员提供外卖服务,其中多数人并不一定有理想的工作;有很多未就业者如大学生组成志愿者队伍,他们不计报酬,为被封闭的社区提供这样那样的服务。这些人都是社会弱势群体,对他们而言,授予荣誉称号远不如找到理想的工作实惠。因此,应当为他们提供就业方便。当然,就业问题不仅涉及行政主体的行政职权,更涉及第三方当事人如企业、公司和其他组织,这就要求行政主体在行政治理中依法与第三方形成互利互惠的关系。在公私合作治理的情况下,这种关系是客观存在的。B17总而言之,提供就业方便是疫情防控中一种必要且可行的行政奖励方式。

  2.职级晋升条件裁量的方式

  在当代社会,很多领域都有职级、职位划分,如企业的工人有职级上的划分,医院的医生有职位上的划分,高等院校教师有职称上的划分等。职级晋升条件裁量的奖励方式就针对这些在社会中有一定职位身份的人群。在此次疫情防控中,疫情严重地方的一些医生、护士在为患者进行治疗和护理方面有突出贡献,有些医生和护士从其他地方“逆行”到疫区,对这些医务工作者的奖励方式应该与他们的职业相契合,职级晋升条件裁量应当是最好的奖励方式。我国关于职级晋升有严格的条件,有些条件是国家层面的,有些条件是地方层面的,有些条件是单位层面的。B18通常情况下,即使是单位确定的职级晋升条件也难以逾越,不能由相关管理部门裁量。在疫情防控期间实施行政奖励,应当让有关管理部门能够在职级晋升条件的适用上有裁量权,通过该裁量权的合理行使让那些在防疫一线作出突出贡献的人有职级上的晋升。此次疫情防控中这种奖励方式运用得不多,因为涉及体制机制领域的问题。这也是我国行政奖励刻板化的体现。

  3.享受优惠政策的方式

  在我国行政法治中,也许是为了行政管理方便,也许是为了建构行政秩序,也许是为了体现行政许可的法治精神,每个职能部门在其行政管理领域都制定了一定的政策,其中不乏出于部门利益保护考虑的“土政策”。如上幼儿园需要摇号;取得城市户口须符合关于居住期限的条件及其他条件;购房要满足户籍、社会保障金缴纳等方面条件。这些政策性要求在形构行政秩序的同时增加了当事人获取相关资格的难度。享受优惠政策正好与此相对应,让当事人在某种特殊情形下不受此约束,相当于得到优惠。疫情防控中享受优惠政策是一种较好的奖励方式,与提供就业机会相比,该方式实施起来更加方便,因为绝大多数政策由行政主体掌握。在疫情防控期间,行政主体要善于运用政策手段,让有益的行为得到奖励。B19

  4.授予荣誉称号的方式

  “荣誉称号作为荣誉的重要载体,按照法定的程序被授予给个人或集体,以期激励个人,凝聚集体,从而调动社会的积极性,实现国家荣誉制度的目的。”B20授予荣誉称号主要是精神层面上的奖励,这种奖励方式在实践中运用得较为普遍,如授予科研人员享受政府津贴、诸种学者称号、劳动模范称号、三八红旗手称号等。此次疫情应对期间,有关职能部门实施的行政奖励中也有授予荣誉称号的奖励方式,如授予“全国卫生健康系统新冠肺炎疫情防控工作先进集体和先进个人”“新冠肺炎疫情防控一线女医务人员(集体)全国三八红旗手(集体)”等称号。B21这种精神奖励比纯粹的物质奖励的效果更加长远。对于在疫情防控中有突出贡献者,政府应善于运用授予荣誉称号的方式予以奖励,可以适用传统的荣誉称号,也可以创立新的荣誉称号。

  5.实物供给的方式

  在我国行政奖励制度中,精神奖励和物质奖励是两个最基本的奖励手段。我国在计划经济时期更看重精神奖励手段,因其效果比物质奖励更契合计划经济模式。随着社会主义市场经济的建立,人们不再认为从国家获得物质利益是不光彩的事,而认为物质利益与精神利益都很重要,于是奖金、津贴等物质奖励方式得到较多运用。事实上,计划经济与市场经济在利益问题上的表现是不同的。市场经济的利益特征更明显一些,如住房在计划经济下由国家统筹分配,在市场经济下则由当事人自主购买。給予当事人实物是一种很好的奖励方式,疫情防控期间对一些作出突出贡献的人可以奖励住房、交通工具以及其他有用的实物。

  6.金钱支付的方式

  金钱支付的方式很容易理解,就是行政主体直接向受奖励人支付现金。在我国,该奖励方式运用的概率非常高,各行政职能部门设立的奖项中几乎都有运用该奖励方式的。在疫情防控期间,行政主体对应受奖励的行为人支付金钱是可以普遍适用的奖励方式。新冠肺炎疫情期间有关部门实施的行政奖励中就包括金钱支付。B22

  上述行政奖励方式中,有些只适用于特定人群,有些(如授予荣誉称号、实物供给、金钱支付)可以普遍适用。上述奖励方式是否并用有非常大的伸缩性,如在授予荣誉称号的同时可配以实物供给,也可配以金钱支付。在行政法治实践中,实施何种具体奖励方式由行政主体自由裁量。上述奖励方式是疫情防控中最主要的行政奖励方式,在这些方式之外还可以有其他奖励方式。

  五、疫情防控中行政奖励的法治进路

  1.关于行政奖励的统一立法

  行政奖励在行政法治中有非常重要的地位,在给付行政的行政法治背景下B23,其适用空间会越来越大。关于行政奖励应当有规范化的制度,这就要求国家将目前分散的、碎片化的行政奖励规定予以统一,就是说,应当制定统一的行政奖励法。我国对制裁性行政行为已经有专项立法(如《行政处罚法》《行政强制法》),这些法律使行政制裁制度相对集中、统一。B24行政奖励即使作为一个具体行政行为,也应当像行政处罚和行政强制那样,有一部统一的法典予以规制。统一的行政奖励法是对一般行政奖励的规制,涉及行政奖励的一般原则、一般制度、一般程序与方法。这部统一的立法不针对疫情防控期间的行政奖励,但对于疫情防控期间的行政奖励是十分关键的,因为它可以作为疫情防控期间实施行政奖励的法律基础。统一的行政奖励法是形构我国行政法治所必需的,进一步讲,可以为我国制定一部统一的行政程序法典奠定基础。

  2.关于应对突发事件的行政奖励制度构建

  我国《突发事件应对法》对突发事件的类型、级别等作了规定B25,这就在法律上明确了突发事件发生后政府治理、行政执法、行政行为的作出都进入非常时期。在这个时期,行政相对人在行政法上的义务比平常有所增加,其權利则比平常有所克减,与此相对应的是行政主体行政职权的强化。在这样的非常态情形下,一般意义上的行政行为需要适度调整,包括强度的调整、程序的调整、行为后果的调整等。行政主体在这个时期实施的行政奖励必须契合这个时期的特点,要与突发事件应对相适应,要超越常态化行政执法下的行政奖励。笔者认为,我国《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》中应当设置特别行政奖励制度,该制度应当与行政执法的特别时期相适应。疫情防控期间的行政奖励是以统一的行政奖励制度为基础的,如何将疫情防控期间的特别行政奖励与统一的行政奖励制度很好地结合起来,是构建突发事件应对的行政奖励制度需要重点解决的问题。此次疫情防控期间实施的行政奖励中有一些特殊的奖励以特别程序进行,这是值得推广的。笔者注意到,我国在应对突发事件中更多地强调政府行政系统的强制权及其他制裁性权力,给行政奖励留下的空间并不多,这是今后完善突发事件应对的法律制度时应当重视的一个问题。

  3.关于疫情防控中行政奖励的法律属性

  行政奖励在我国行政法治实践中运用的频率并不低,有相当一部分国务院部门立法文件和地方立法文件都对行政奖励作了一些规定。B26但是,行政奖励在行政法中有什么样的地位还不够明确,学者们对行政奖励的认识大多停留在具体行政行为层面。行政奖励行为带有一定的利益给付性,使得学者们忽视了该行为的法律属性。如有学者对行政奖励这样评价:“在形式上具有实现行政目标的有用性和功利性等价值功能,在本质上则具有民主、平衡、合作等良好品质,蕴含着深厚的人文主义精神。”B27行政奖励不但没有克减行政相对人的权利和利益,反而为其带来精神上或者物质上的利益。我们不能因为行政奖励行为的有益性而淡化其法治属性、法律性质。因为行政奖励是行政主体对行政相对人作出的,不仅涉及行政相对人的权益,而且涉及第三人的权益,更涉及国家资源分配。在当今社会治理体系中,行政奖励必然与行政公平、行政公正、行政公开等公法问题密不可分。笔者认为,疫情防控期间的行政奖励与一般意义上的行政奖励一样,应当具有法律属性,既包括受奖励行为的合法性,更包括行政奖励行为的合法性。在一些法治发达国家,行政奖励不仅是具体行政行为,还是重要的行政法制度。笔者注意到,此次疫情防控期间有些部门实施行政奖励较为随意,其是否认识到实施行政奖励是一个严肃的行政法治问题,是要打上一个问号的。

  4.关于疫情防控期间行政奖励程序的完善

  疫情防控标志着我国行政法治进入非常时期,在紧急状态下或者非常时期,行政程序的执行和实施要有所调整和变通。在通常情形下,行政处罚的实施有三个程序机制,即简易程序、一般程序和听证程序。简易程序有严格的条件限制而适用得不多,一般程序是行政处罚中适用得最多的程序,听证程序不是必经程序。疫情防控期间行政处罚的实施大多适用简易程序,这是紧急状态下、非常时期行政程序的特点。在普通的行政执法中,行政奖励要按照事先设定的程序进行,如科学技术奖的颁发频次受严格的程序约束。疫情防控期间行政奖励的程序与其他行政行为的程序一样,也可以简化。此次疫情防控还在进行中,我国有关职能部门已经实施了相应的行政奖励,这实质上就是对行政奖励程序的随机处理,产生了良好的社会效果。如果将近段时间内一些职能部门实施的行政奖励放在法治大视野中考量,就会发现有些行政奖励并没有充分的法律依据。疫情防控期间的行政奖励即使要进行程序上的简化,要适用特别程序,也应当有上位法依据。笔者认为,应当在我国《突发事件应对法》或者其他涉及紧急状态的法制中确立行政奖励的程序规则。

  5.关于强化疫情防控中行政奖励的法律效力

  在行政行为理论中,关于行政行为效力的理论是比较成熟的。学者们普遍认可行政行为具有确定力、公定力、拘束力和强制力,如有学者提出“行政行为是产生外部法律效果的行为。法律效果表现为主体行为所导致的相对人权利义务的产生、变更或消灭”B28。行政奖励是具体行政行为的一种,当然应当具备具体行政行为的四大效力。在行政法治实践中,给行政相对人设定义务的行政行为比较敏感,容易受到行政相对人质疑,因而行政主体对此类行政行为效力的重视程度较高,而对行政奖励行为的效力有所忽视。疫情防控期间行政奖励的法律效力如何,理论上对此还没有明确的阐释。实践中有些行政奖励虽然在形式上已经向社会宣示,但并没有落到实处。B29笔者认为,疫情防控期间的行政奖励发生在非常时期,其效力不能弱化。在疫情防控中,行政奖励不仅是对受奖励的行为人当下精神的褒扬,还能对他们今后获取其他利益有所帮助。就形构行政法治秩序而言,行政奖励能够弘扬正能量,前提条件是强化行政奖励的法律效力。

  注释

  ①我国《突发事件应对法》第9条规定:“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定。”此次新冠肺炎疫情防控中,国务院组织构建了联防联控工作机制,该机制的运作过程具有明显的行政系统主导性。

  ②参见倪正茂:《激励法学探析》,上海社会科学院出版社,2012年,第35页。

  ③[英]罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》,彭小龙译,中国政法大学出版社,2015年,第60页。

  ④[美]亚伯拉罕·马斯洛:《人性能达到的境界》,曹晓慧等译,世界图书出版公司,2014年,第53页。

  ⑤我国《行政强制法》第4条规定:“行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”该法第8条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。”

  ⑥我国2004年修宪的一项重要内容,就是在公法体系中强调以人为本,强调政府治理的人性化。党的十九大强调以人民为中心,要求公权力主体“必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨”,这会使我国公法的精神气质发生一定的变化。

  ⑦《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,人民出版社,2019年,第25页。

  ⑧行政法上的奖励对象主要是行政相对人,因为行政奖励本身是由行政主体对行政相对人作出的具体行政行为。疫情防控中的行政奖励也存在于行政系统内部,如对在疫情防控中作出突出贡献的公务员或者其他行政公职人员的奖励,但这种奖励属于另一个范畴。

  ⑨例如,中宣部、全国妇联等联合发布“一线医务人员抗疫巾帼英雄谱”;國家卫生健康委、人力资源和社会保障部、国家中医药管理局发布《关于表彰全国卫生健康系统新冠肺炎疫情防控工作先进集体和先进个人的决定》,授予“全国卫生健康系统新冠肺炎疫情防控工作先进集体”和“全国卫生健康系统新冠肺炎疫情防控工作先进个人”称号。

  ⑩林莉红:《行政奖励诉讼初探》,《法学杂志》2002年第2期。

  B11此次疫情防控期间,有关部门对因疫情而受到物质方面影响的行政相对人提供物质上的帮助,对疑似患者或患者进行心理上的疏导,这两方面都收到了良好的效果。

  B12姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,2011年,第277页。

  B13龚祥瑞:《比较宪法与行政法》,法律出版社,2003年,第305页。

  B14例如,中共中央、国务院授予的“全国劳动模范”称号,人力资源和社会保障部、国务院国资委联合授予的“中央企业劳动模范”称号。此外,还有一些行业劳动模范称号,如“全国物流行业劳动模范”“全国烟草行业劳动模范”“全国轻工行业劳动模范”。

  B15应松年主编:《行政法与行政诉讼法》,法律出版社,2009年,第371页。

  B16[美]兰迪·T.西蒙斯:《政府为什么会失败》,张媛译,新华出版社,2017年,第51页。

  B17[英]达霖·格里姆塞等:《PPP革命》,济邦咨询公司译,中国人民大学出版社,2016年,第3页。

  B18以高等院校高级职称的晋升为例,教育部有相关规定,一些地方教育部门在教育部规定的基础上结合本地实际设置了一定的条件,各高校又在以上规定的框架内制定了适合本校职称晋升情况的条件,各高校的条件有非常大的差别。

  B19这方面的一个范例是,2020年3月人力资源和社会保障部办公厅发布的《关于切实做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间事业单位人事管理工作有关问题的通知》规定:“对参加疫情防控一线工作的医务人员,优先晋升职称或专业技术岗位等级;对参加疫情防控一线工作表现突出、获得记功以上奖励或获得相同层次以上表彰的医务人员,可直接聘用至高一等级专业技术岗位。本单位没有岗位空缺的,可采取特设岗位等方式,不受本单位岗位结构比例限制。”

  B20阮汩君:《荣誉称号的困境与法律规制》,《广东社会科学》2018年第5期。

  B21参见国家卫生健康委、人力资源和社会保障部、国家中医药管理局联合发布《关于评选全国卫生健康系统新冠肺炎疫情防控工作先进集体和先进个人的通知》;全国妇联、国家卫生健康委、中央军委政治工作部联合发布《关于评选表彰新冠肺炎疫情防控一线女医务人员(集体)全国三八红旗手(集体)的通知》;全国妇联发布《关于评选表彰新冠肺炎疫情防控工作中作出突出贡献的先进女性(集体)全国三八红旗手(集体)的通知》。

  B22例如,2020年1月财政部、国家卫生健康委发布的《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》提出:“对于直接接触待排查病例或确诊病例,诊断、治疗、护理、医院感染控制、病例标本采集和病原检测等工作相关人员,中央财政按照每人每天300元予以补助;对于参加疫情防控的其他医务人员和防疫工作者,中央财政按照每人每天200元予以补助。”

  B23参见谢睿智主编:《法律百科全书(行政法),三民书局,2008年,第243页。

  B24在《行政处罚法》《行政强制法》出台之前,我国行政制裁碎片化的倾向十分明显,这两部法律将行政处罚、行政强制这两个最基本的行政制裁手段作了统一规定,避免了分散立法等立法碎片化的情形。

  B25我国《突发事件应对法》第42条规定:“国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”

  B26例如,《贵州省生态环境保护条例》第60条规定:“县级以上人民政府应当建立生态环境保护有奖举报制度,生态环境主管部门和其他负有生态环境保护监督管理职责的部门应当按照有关规定对举报属实的单位和个人给予奖励。”《中华人民共和国食品安全法实施条例》第65条规定:“国家实行食品安全违法行为举报奖励制度,对查证属实的举报,给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的,应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保密,保护举报人的合法权益。食品安全违法行为举报奖励办法由国务院食品安全监督管理部门会同国务院财政等有关部门制定。”

  B27傅红伟:《行政奖励研究》,北京大学出版社,2003年,第62页。

  B28杨海坤、章志远:《中国行政法理论研究》,北京大学出版社,2004年,第214页。

  B29比如,某行政职能部门答应在疫情防控期间给有关医护人员每天一定数额的补贴(姑且将这种补贴理解为行政奖励),但疫情结束后重新对发放政策进行解释,补充了发放条件,其中一个条件是拿到补贴的医护人员应当与危重患者有密切接触,否则收回已发给他的补贴。这样的事件反映了行政执法的随意性、行政行为依据的伸缩性,从行政奖励制度的法律属性角度考量,体现了行政奖励制度没有正当的法律效力,即对行政主体和第三人没有约束力,仅能约束行政相对人。这种做法显然有悖于行政行为的四大效力。

  

《疫情防控中行政奖励制度的构建》

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文章名称:疫情防控中行政奖励制度的构建

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