浅析如何做好城市规划决策

　　[摘要]随着社会的发展，人口数量的增多，城市建设规划尤为重要。其中最关键的就是城市规划决策，它对城市规划起着决定性的作用。文章就我国城市规划决策现状及存在问题、规划决策的优化途径、经济欠发达地区怎样做好城市规划等几方面进行了阐述。
　　
　　[关键词]城市规划，决策，问题，途径
　　
　　一、城市规划的概述
　　城市规划是一个以城市发展目标为依据并对城市的整体研究的综合过程，相关部门通过对城市土地使用进行预期安排，制定城市发展的行动纲领。城市规划建设活动不仅可以改造城市的空间布置，还可以科学地引导城市的发展方向。现代城市规划是社会容貌的改良运动，将城市生活理念、政府旨意以及工程技术有机结合起来。但是，目前对城市规划无论在是理论上还是实践上还没有一个统一的共识。当然，城市作为社会发展规律的一种客观现象，而其规划则是一种意识形态的表述，深入探究两者的相互关系，将有利于我们更加清晰地认识城市规划的精髓。
　　二．我国城市规划决策现状及存在问题
　　2.1我国城市规划决策现状
　　正因城市规划决策具有较强的政治性和公共性，为更深刻地认识我国规划决策存在的问题，现从决策环境、决策主体、决策过程三个角度对规划决策现状进行分析。
　　（1）决策环境
　　改革开放以来，我国建立了市场经济体制，市场经济体制的建立代替了以公有制为基础的高度集中的计划经济体制，经济体制的转轨适应了社会发展规律，极大的促进了我国社会各方面的发展与进步。体制改革以来，改变了投资主体单一的局面，形成了多元化、多层次的融资渠道，城市建设速度明显加快。这种投资主体的多元化带来了利益主体、决策主体的多元化，在对有限的自然、社会资源进行竞争的情况下，利益主体的多元化导致了各团体之间的利益冲突，城市发展的不定性也日益加强。全球化趋势的影响、城市化进程的高速发展更加剧了这种不确定性。这些新问题的出现对我国原有的城市规划决策体制提出了挑战。面对现代城市这样一个多系统、多层次的复杂综合体，城市规划决策也必须由计划经济体制下的单项控制向市场经济体制下的多元综合控制、协调转变，必须综合考虑社会、经济、政治、环境等一系列因素，以适应社会发展的需要。目前我国的政治体制改革特别是政府的行政体制改革还没有跟上时代前进的步伐，过去精英式的决策方式还没有太大的改观，这同时也是我国决策制度改革的一个重要突破口。
　　（2）决策主体
　　决策主体是做出决策的个体或个体的集合。在计划经济时代，城市规划决策主体基本上是单一的。单一的城市建设资金来源，单一的所有制，单一的规划建设目标，决定了单一的决策主体一行政机构和相应的行政官员。随着经济体制转变，城市建设资金渠道大为拓宽，导致了城市规划决策主体的多元化。简单的讲，城市规划决策主体来源于两个方面，即官方决策者和非官方的决策参与者。
　　在社会主义国家，公众是国家的主人，应该行使最主要的决策权，但实际上这一群体至今还没有太多表达意愿的机会，他们的力量非常薄弱。城市规划说到底是为百姓服务的，其根本目的是为了改善公众的生活、工作和居住环境，让公众尽可能多的享受城市基础设施和公共服务设施。公众利益是城市规划的根本目标，公众应是理所当然的决策主体。然而我国由于市民社会刚刚兴起，非政府组织和社区的力量还相当薄弱，加上公众自身的参与意识较差，公众参与的途径还不完善，缺乏法律法规和制度的保障，因此公众参与目前还仅仅流于形式没有实质性的进展。
　　（3）决策过程
　　作为地方国家机关，城市政府是城市的最高行政决策机构，是城市政治权利系统的核心部分。大量的城市规划决策活动是在政府的体制框架内完成的。在城市规划领域中，城市政府是城市规划的编制主体。市一级政府负责编制或审查城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划(由于这类规划量大面广、技术性强，故一般委托给城市规划行政主管部门)，负责涉及城市规划的重大问题和建设项目的决策。按照《中华人民共和国组织法》规定，城市政府实行行政首长负责制即市长负责制。
　　在市级城市规划决策系统中，市一级政府在城市规划决策中的作用不仅是原则性的，也是经常的、具体的和大量的。也就是说，在市一级城市规划决策中，市政府的作用是主体性的。由于市政府实行行政首长负责制——也就是市长负责制，则城市规划决策主体单一化就有了制度化基础。这为我国城市规划决策失误带来了许多隐患。
　　2.2我国城市规划决策存在的问题
　　通过上文对决策环境、决策主体和过程的分析，可以看到目前我国城市规划决策的运作模式还是计划经济体制下的产物，在市场经济体制不断完善的今天，必然存在许多弊端。具体表现为以下几个方面：
　　（1）决策的中心化
　　受我国政治体制的影响，城市政府与规划管理部门几乎主宰了规划的审批最终决策权。政府作为唯一的代表全体社会成员的公共利益并合法地垄断了强制力的社会组织，是组织集体决策、进行公共选择的基本形式，以组织公共物品的“生产"和“供给”、向社会提供公共服务为其基本职能。但由于一些地方城市规划最终决策权力过于集中于政府个别领导，以及行政决策过程中常见的“一言堂’’现象，市民基本无法参与到城市规划决策当中去，市民意志更无从反映到城市规划决策中来。
　　（2）决策过程的非程序化
　　在城市规划决策过程中，精英决策(这里的精英主要是指掌握城市规划决策权的权力精英)的重要表现就是决策的非程序化。这是因为我国的决策模式是非常典型的权力精英决策模式，决策过程基本取决于权利精英的作用，特别是深受人格化权力结构的影响。人格化权力的特点是不大受制于程序的约束，领袖和重要的权力精英的行为方式和人格因素对决策的影响至关重要。这种人格化的精英决策大大加重了决策过程非程序性的方面。城市规划决策中主要有以下表现：
　　1． 决策行为的短期性、非连续性
　　2． 决策的主观随意性
　　3． 决策缺乏有效监督
　　三、我国城市规划决策的优化途径
　　1）城市规划决策要处理好八个关系，即处理好市场和规划的关系、处理好发展和控制的关系、处理好发展环境和人居环境的关系、处理发展和资源环境约束的关系、处理好经济社会发展和文化发展的关系、处理好城市和乡村的关系、处理好中央和地方的关系、处理好政策和法制的关系。
　　2）完善政府的城市规划职能，向着程序化、透明化的方向发展。
　　3）构建城市规划决策法规制度体系。具体通过加强城市规划地方性法律规范的制订和完善、加强规划决策程序方面的立法等途径来构建。
　　4）健全城市规划决策监督制度。具体通过完善政府信息公开制度、城乡规划督察员制度等来构建有效的监督机制。
　　四．经济欠发达地区怎样做好城市规划
　　一是要提高规划的科学性和合理性。城市规划是否科学合理，是“成也领导，败也领导”。在规划上，各级领导一定要坚持以科学发展观为指导，克服规划和制定实施过程中不切实际、贪大求洋、求胜心切的思想，要把加速推进城市化进程的“积极性”和“科学性”结合起来，将积极进取的精神同科学的工作态度结合起来，增强从实际出发、科学规划的自觉性。
　　二是要提高城市规划科学决策水平。各级领导要尊重科学、尊重专家、尊重规律，实行严格的规划评审，不能让规划走过场、图形式，只有广纳百家之言、百家谏言，才能形成科学的规划方案。
　　三是要提高公众对规划的参与度。人民群众是规划实施成果的受益者，只有群众参与了规划，才会积极的实施规划，才会认真的监督规划的落实，才能为实施规划奠定坚实的群众基础和舆论基础。他们不能只有被动的接受规划，要相信群众的创造性和创新能力，规划方案要多形式、多渠道的公告于众，多经历几次上下的回合，发挥大家的聪明才智，真正使规划代表群众的心声，反映群众的期盼，维护、实现和发展群众利益。
　　四是要充分注重生态建设。如果只着眼于“经营城市”的商业理念，注定只能是个失败的规划，城市规划不能只强调经济的增长，更要注重城市的质量，尤其是要通过城市生态环境的打造，进一步优化生存环境，创造发展的条件，提高城市的综合实力和竞争力，这才是科学发展观的具体体现。
　　五是要统筹眼前和长远、地上和地下。在作城市规划时，既要着眼于眼前的发展，又要留足今后拓展的空间；既要考虑地上的规划，又要考虑地下空间的开发，因为地下开发不仅是人防战备的需要，也是拓展立体空间、节约平面空间、保护土地资源的有效举措。
　　六是要强化城市规划的严肃性和法规性。规划是集一定范围内众人之智的科研成果，并且要经过层层审查和审批。在规划实施的过程中，必须解决“长官意志是龙头”还是“规划是龙头”的问题，没有极其特殊的情况，没有经过严格的程序审批，不能任意改变，更不能因领导的更迭，任意调整，随意变更。
　　七是要突出地域特色、显现文化底蕴。越是有个性特色的城市，越有生命力和吸引力。城市个性特色必须鲜明，这一点不能忽视。每个城市由于地理位置、自然环境、经济状态、民俗风情等方面的差异，其城市个性特色也应当是不同的。因此，在城市规划中，最根本的一条就是要充分考虑自身区域特色和文化底蕴，靠文化塑造城市灵魂，靠特色打造城市名片，不能用一个模式来套，力戒“千城一面”。
　　总之，只有符合科学发展观的科学的城市规划，才能科学的指导城市建设，才能打造一个城市的竞争力，才能推动一个地方经济社会、生态环境全面协调可持续发展。
　　参考文献
　　[1]陈秉钊:“新世纪初中国城市规划的改革”，《城市规划》，2000年第1期。
　　[2]胡建东：“浅析城市规划决策”，《规划师》，2001年第4期.

《浅析如何做好城市规划决策》

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