浅析城市规划的公共利益问题

来源：职称驿站所属分类：城市规划论文发布时间：2011-04-27 17:04:11浏览：次

　　[摘要]强调城市规划代表公共利益，这是从其本质的角度出发而言的，因为任何城市公共政策的价值体系都是以公共利益为核心的，但是，这并不说明城市规划就能够自动实现公共利益，城市规划既是一种政府职能，又是一种职业实践，城市规划师生活在商品经济时代，他们的思想和行动不可避免地受到时代的影响。所以笔者认为：在当前，中国城市规划行业目前最为紧迫的问题，实质是城市规划如何维护公共利益的问题。所以本文欲从城市规划的角度来探讨如何实现公共利益，并与各位同行商榷。
　　[关键词]城市规划，规划师，公共利益
　　
　　1.城市规划与公共利益的关系
　　所谓公共利益，是与私人利益相对而言的概念。公共利益与私人利益之间一般表现为此长彼消的关系，公共利益的实现通常以减损私人利益作为成本，或者说以限制或者剥夺某种公民权利作为代价。因此，宪法通常规定只有立法机关通过立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。
　　城市规划作为城市公共政策，城市规划的伦理观始终处于规划决策的核心位置。广义的规划伦理涉及到如何处理人与自然的关系、人与人的关系等，城市规划的综合性特征也决定了其研究的领域要远远地大于它的职能范围。在当前，中国城市规划行业目前最为紧迫的问题，实质是城市规划如何维护公共利益的问题。
　　2.城市规划中实现公共利益的障碍
　　纵观中国当代城市规划工作、城市规划行业的基本情况，城市规划要实现公共利益起码必须克服以下几个方面的障碍。
　　
　　2.1.规划师或利益集团的个人私利
　　
　　规划师不可否认地存在着自身的利益，他们实际上一直处于一种公共利益价值观与个人私利追求的矛盾之中。尤其在经济尚不够发达、法制还不够健全、社会价值观正处于急剧变化之中的转型社会，人们的自利性有可能不断膨胀，乃至影响他人利益和公共利益。
　　作为知识阶层的一部分，规划师们又是当今社会利益集团的一个组成部分，这个利益集团有着自身的利益追求。他们既可能是属于知识集团中的专业技术人士，又可能有一些属于权力集团的范畴。一部分规划师本身在政府部门工作，手中掌控着大量的行政资源，特别是规划审批权；也有一部分规划师虽然在技术部门或企业单位工作，但是由于其与政府行政部门有着千丝万缕的联系，也在客观上扮演着“准管理者”的角色，事实上属于权力集团的一员或者兼具权力集团与知识集团的优势。这样一种跨越两大利益集团的境地使得规划师经常处于一种矛盾状态之中，具有双重人格的特点。一方面，代表着公共利益，另一方面，他们因或成为开发商的代言人。如果没有必要的职业道德约束，公共利益极有可能被置于一个不恰当的位置上。比如，一名规划师可能为了自己的经济收入或实现升迁的愿望而放弃规划原则，也有可能为了换取某种特权或利益而不恰当地泄露某些信息，更不用说一些规划人员违反党纪国法，以权谋私，走向腐败与犯罪。近几年来出现的重庆市规划部门腐败案件和海口市规划部门腐败案件就是其中的典型案例。
　　
　　2.2城市规划部门的自利性
　　
　　城市规划部门掌握着资源分配的权利，并具有实现公共利益的制度资源。所谓城市规划部门的自利性，是指城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事务的本质属性，也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的属性，在与其他政府部门的竞争中，维护本部门本行业的权威与地位。中国长期实行条块分割的政府管理模式，作为条条的规划部门，实际上一方面是政府的一个职能部门，另一方面也是一种利益共同体，是其成员的共同利益的代表者，因而，为了部门的利益与政府及其它部门争利益的情况就在所难免了。遗憾的是，城市规划部门经常在这种利益之争中成为牺牲品，比如地方政府部门领导人测评时，规划局长经常处于末尾一个梯队，一个重要原因就是这种利益矛盾在民主测评中表现出来了。这倒也从反面佐证了城市规划代表了公共利益这块“公地”。
　　
　　2.3城市政府的自利性
　　
　　城市政府的自利性源于两个方面的因素：一个因素是城市政府本身生存上的压力。中国自从1994年实行了分税制，分税制主要规定中央政府与省一级政府之间的分税范围，而省政府一般对地级市政府实行财政包干，地级市政府又一次将包干的压力化解到县、区政府。于是，好的税源总是层层上收，城市政府却常常处于财政困难之中，特别是县级市政府。在这样一种背景下，为了维持政府的运转，城市政府必须在税收以外寻找新的财源，于是，土地变成了一座金矿，不断地扩充城市面积，以补充新的城市土地，从而弥补城市财政的拮据，而这不仅与中央政府严格控制占用耕地的原则相背，也与城市规划所强调的合理用地、节约用地的公共利益原则相佐，城市规划如果从国家利益或科学合理的角度出发，坚持公共利益，那么就必然得罪现任政府，在一个行政任命制的环境下，要做到这一点是相当困难的，结果只能牺牲公共利益，满足政府生存的需要。近两年房开商大量囤积土地,人为抬高地价，制造”地王”现象,使房价居高不下,也跟地方政府幕后”推手”有很大的关联。许多地方的农民和拆迁户集体上访或因征地拆迁引起的群体上访事件，也多因群众对当地政府与开发商的各种黑幕不满造成的。
　　另一个因素是城市政府具有天生的扩张行政权力的欲望。为官一任，造福一方是中国几千年官场文化的基本信条，也是现实政绩考核体制下城市政府所共同面临的压力，尤其用GDP的增长作为政绩的体现,也使得每一任领导上任后，总想有一些自己的建树，由此很多形象工程应运而生。但是城市的发展有着自身的规律，官员们的政绩需求未必就是城市发展的长远需求，甚至未必是市民们目前最大的需求，也就是说，未必符合公共利益，但是，所有这些政绩工程都离不开城市规划部门的行政过程，也离不开城市规划设计人员的精心策划，于是，在这样的一个过程中，城市规划所扮演的角色与其说是为了公共利益而工作，不若说是为了政府官员的政绩和自身的自利而努力。