高校政府采购内部控制研究

 　　基于政府采购内部控制的视角，阐述高校政府采购各相关机构的基本职责定位，梳理其权力和职责的边界，从而形成以制衡为核心的内部控制体系。并在此基础上探讨采购流程中需要注意的重点业务环节，以实现高校政府采购的最终目标。

　　《中国高校社会科学》、曾用刊名：高校社会科学;高校理论战线，创刊于1988年，为综合性哲学社会科学理论刊物。

　　1 引 言

　　为适应政府采购制度改革与发展需要，财政部于2017年7月11日对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)进行了修订，并以财政部令第87号予以公布。新的管理办法已于2017年10月1日起施行，该办法的修订是在“放管服”改革新形势下，落实不断完善政府采购制度，使政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变的重要举措。

　　新修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六条规定，采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。该规定强化了采购人的采购自主权的同时也强化了采购人的责任，比较好地实现了采购人的责权对等。高校作为政府采购的重要主体，有权利也有义务在确定采购需求、组织采购活动、履约验收等环节履行主体责任。而在以往高校进行的政府采购评标过程中，由于采购人受专业技术能力和项目条件等方面的限制，在评标权重和话语权有限的条件下，也有采购主体权利发挥不充分的问题出现。从根本上讲，高校主体权利的发挥和责任的落实要依赖于内部良性采购机制的有效运行。

　　2 高校政府采购相关机构的基本职责定位

　　高校政府采购涉及到的主要机构包括领导机构、执行机构、业务管理部门和使用部门。领导机构是政府采购的最高权力部门和决策部门，对政府采购中的采购预算、采购需求、实施计划、采购活动组织、履约验收、监督检查、投诉处理等重要环节进行实质性决策。执行机构多为高校设立的政府采购与招投标管理中心或招投标管理办公室。这类机构大部分隶属于高校资产管理部门，也有一些隶属于高校财经管理部门。执行机构的设立使高校的货物、工程、服务类政府采购工作有了统一的管理和执行平台，其在规范高校政府采购行为、实现高校发展目标、创造公平竞争市场环境等方面发挥了积极作用。执行机构的职责一般包括制订和完善政府采购工作办法及流程并报领导机构批准;组织讨论确定评标办法或谈判原则;会同使用部门及业务管理部门编制招标文件、起草合同;会同使用部门及业务管理部门抽选评标专家、组成评标委员会等。

　　3 高校政府采购的内部控制

　　高校政府采购内部控制工作应本着全面性、重要性、制衡性、效益性、适应性的原则，从机构设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制，在保证公平、公开的同时兼顾采购效率。高校政府采购内部控制由领导机构、执行机构、业务管理部门、使用部门共同实施，旨在实现过程控制，并达到控制目标。各内部控制机构应当在其职责范围内行使职权。高校政府采购与招投标领导机构是高校政府采购最高权力机构。其组成成员应包括涉及政府采购基本建设类、货物类、服务类等重要项目的基本建设部门、资产管理部门、后勤管理部门等业务主管部门负责人和负责政府采购预算的财务部门、监察部门的负责人以及主管校领导。这种政府采购领导机构的组成模式和组织结构有利于提升政府采购管理效能、保证信息流动和通畅。机构成员应该提高政府采购过程中的参与度和决策力度，就采购预算、采购需求、实施计划、组织采购活动、履约验收、监督检查、投诉处理等重要环节进行实质性决策，并通过划分政府采购各内控机构的权限范围、规范授权和审批程序、建立集体决策和联签制度等方式予以实施。

　　4政府采购流程中需注意的重点环节

　　4.1合理确定技术参数

　　高校政府采购的目的在于满足学校教学科研需要，选用什么档次的设备，适不适合用户，采购前要进行充分科学论证，其中主要表现即为对技术参数的确定。技术参数范围太宽，产品的市场涵盖面宽，可以进行充分的市场竞争，但是会降低设备的档次，甚至会导致中标产品不能满足教学、科研的针对性需求。技术参数范围太窄，容易使技术参数具有倾向性，降低市场竞争度。这就需要政府采购执行部门、业务管理部门、使用部门充分协调沟通，必要时聘请专家参与论证。

　　4.2明确专家作用

　　为确定招标产品的技术参数、招标方式等关键性问题，高校在政府采购活动中经常聘请专家，听取专家意见。专家的优势是其具有某个行业领域的专业技术背景，对产品技术及其发展方向有较为深入了解。但是，专家并不是采购项目的使用主体和责任主体，专家的专业分析只能给用户提供重要参考和建议，最终的决定人应该是用户而非专家。同时，为避免“运动员安排裁判员”的情况出现，论证专家的邀请应当由执行机构、业务管理部门和使用部门共同决定。

　　4.3 公开招标、评标程序和文件

　　公开透明是政府采购的重要原则。项目正式招标前，应在校内公开具体采购项目的招标代理机构名称和采购项目评标办法，使校内各基层使用部门了解采购项目中的厂家资信和业绩、供货方案、售后服务、节能环保标志产品、技术性能、投标报价等因素所占的评分权重。评标结束后，招标文件、评标过程性文件、中标厂家的投标文件等项目文件应当进行归档管理。项目存档文件应当允许校内使用部门查阅，以有利于使用部门充分掌握中标单位的投标信息，在后期签订合同、履行合同过程中维护采购方的正当权益。

　　4.4 重视项目验收

　　只有项目验收合格，才标志着政府采购任务的最终完成。项目验收包括数量验收和质量验收，数量验收内容包括检查实体数量和相应的产品说明书等配套资料，质量验收则包括对技术指标、参数、性能、功能的验收。对于有相应国家或行业强制性技术标准的项目，其质量首先要满足技术标准的要求，合同约定高于标准规定的还应当满足合同约定的要求。特别要注意的是，参加项目验收的人员组成十分重要。一般来说，项目验收人员应当是项目相关领域的专家或有相应知识背景的管理人员，没有所验收项目行业和技术背景的验收人员往往形同虚设，难以发现项目存在的问题，从而易使项目验收达不到应有的目的。

　　4.5 加强绩效评价

　　高校政府采购的目标之一就是提高政府采购资金的使用效益，更好地为教学、科研服务。如果采购的效果未达到预期目标，其实质上也是一种变相的资金浪费和资产损失。因此，对于高校政府采购项目应当进行绩效评价和最终用户的回访和满意度调查。高校政府采购应当通过领导机构、执行机构、业务管理部门和使用部门的相互配合和制约，形成一套较为完善的内部控制体系，并在准确划分各机构职责的基础上以管理流程的方式实施有效的内部控制，从而落实高校政府采购的主体责任。

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