经济学省级核心杂志见刊快营改增背景下地方政府培育主体税种措施探讨

　　2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改增值税试点方案。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。至此，货物劳务税收制度的改革拉开序幕。自2012年8月1日起至年底，国务院将扩大营改增试点至10省市，北京或9月启动。截止2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行。国务院总理李克强12月4日主持召开国务院常务会议，决定从2014年1月1日起，将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，至此交通运输业已全部纳入营改增范围。自2014年6月1日起，将电信业纳入营业税改征增值税试点范围。

　　摘　要：营改增背景下地方政府培育主体税种成为关键问题，论述“营改増”相关政策，探究“营改增”对地方税体系的影响，并基于此提出重新构建地方税体系的思路。　《经济界》是民主建国会中央委员会主办的经济类专门刊物。本刊分析当今世界中国的经济地位，研究中国宏观经济发展状况，解说企业发展模式，讲述企业家的故事，放眼金融市场，通观行业形势。经济金融，宏观微观，企业模式，自此一览无余。

　　关键词：营改增,地方政府,经济学省级核心杂志见刊快

　　一、“营改増”相关政策

　　目前，在我国现行的流转税中，增值税和营业税是两个相对重要的税种。增值税的主要征税对象是不包括建筑业在内的第二产业中的行业，而营业税的主要征税对象是第三产业中的大部分行业。伴随着社会主义市场经济的建立和不断发展，对商品和服务的界定越来越困难，我国现行的流转税制逐渐凸显出了它的内在缺陷，给社会经济发展带了不小的阻碍。在新的时代背景下，国家推行的“营改增”改革，基于推动服务业发展、实施结构性减税的战略意图，拉开了新一轮税制改革的序幕。将增值税的征税对象逐步扩大到营业税征税对象的领域，转变增值税与营业税并行的格局，是符合国际惯例的，也是经济更好更快发展的必由之路。

　　随着“营改增”这一改革紧锣密鼓地推进，作为地方主体税种的营业税将被增值税完全取代，如何消除“营改增”对地方财政的冲击成为社会各界高度关注的问题。

　　二、“营改增”对地方税体系的影响

　　(一)“营改增”对地方税收收入的影响

　　地方税收收入作为地方政府财政收入的主要组成部分，它给地方政府提供了巨大的财力支持，而营业税一直以来就是地方税体系中较为重要的一个税种，2011年营业税收入占到了地方税收收入32.85%的份额，是地方政府进行日常管理工作坚实的财力基础。由于营业税税收收入是全额归地方政府支配，而增值税税收收入实行的是中央与地方按照75%和25%的比例分成的方式，随着“营改增”改革在全国范围内的全面推行，地方政府的税收收入必然会受到不小的影响。

　　(二)“营改增”对地方政府税权设置的影响

　　我国的税种设置权限高度集中于中央政府，几乎所有的地方税种的法律、条例和实施细则都由中央政府制定，地方政府只能对部分税种的征收管理出台相应的实施办法。可以说，我国地方政府所拥有的税权远远低于联邦制国家，地方政府在这一方面的地位十分低下。规范地讲，地方税种应该具备以下特征：地方政府能够决定开征与否，地方政府能够确定税基、税率，地方政府有征收管理权。在我国，许多地方税种仅仅具有最后一个特征，地方税并不是地方政府具有一定控制权的税收。目前，地方税税基、税率的决定权主要掌握在中央政府手中，虽然绝大部分地方公共服务是由地方政府提供的，但是地方政府并不具有对地方税税基、税率的决定权和对税收收入的控制权。由于缺乏相应的税权，一些地方存在的特定税源不能以税收的形式加以规范管理，只能通过收费的形式出现，征收的规范性和可持续性都受到了很大的干扰。随着“营改增”改革的推进，各地方原本应该缴纳营业税的部分行业和企业被划归到了增值税的征税范畴，地方政府的处境变得越来越困难，地方税收入不断减少。在重重压力之下，地方政府不断寻求新的可提高财政税收收入的资源，乱收费乱纳税的现象时有发生，地方政府对于当地土地财政的依赖程度也大大提高，使得原本已经矛盾重重的土地交易市场变得更加糟糕。要从根本上解决这些问题，还得对中央与地方的税权设置进行调整。

　　(三)“营改増”对试点地区税收收入的影响

　　2012年10月，作为第二批实行“营改增”改革试点的地区，江苏省国家税务机关、地方税务机关和各企业单位都以认真严谨的态度对待这次行动，积极响应党和国家的号召，在改革试点过程中取得了显著的成绩。以江苏省南京市为例，2012年10月“营改增”改革起步时期，全市纳入改革范围的企业是26,641户，到2013年5月，已经发展到了 36,335户，试点企业数额在不断上升，企业税负下降的企业占到了 97%左右的比例，这与“营改增”改革的初衷是相吻合的，也为“营改增”改革在全国范围内全面推行起到了非常良好的示范作用。

　　三、重新构建地方税体系的思路

　　(一)适当赋予地方税收立法权

　　税收管理权限包括税收政策制定权、税收立法权、税法解释权、税目增减和税率调整权、减免税权、税收征收权和日常管理权。目前我国税收管理权限主要都集中在中央政府，地方政府几乎没有前面五项权限，第六项减免税权也是很有限的。可以说，我国的税收管理权限是高度集中的。而我国地域辽阔，各地区经济发展存在较大的差异。税权高度集中在中央政府，地方政府不能根据本地区的实际情况幵征符合本地区发展特点的税种，地方政府没有相应的税收立法权，造成地方财政收入过度依赖于非税收入，也使得不合税法规定的非规范征收行为时有发生,破坏了税法的严肃性。要进行地方税收体系的改革，必须要有一个较为规范化的法制基础，这就离不开地方税收立法权这个老生常谈的问题，应该将赋予地方政府适当的税收立法权付诸实践，而不是只停留在喊口号的阶段。

　　(二)将财产税作为地方税主体税种

　　“营改增”进一步改革的一项重要任务，就是尽快找到能够代替营业税的税种，以此作为地方政府的主体税种。世界各国的经验显示，在较多数征收财产税的国家，财产税在税收体系中的地位一直都是地方主体税种。

　　财产税是历史最悠久的税种，最早的税收形式就是财产税中的土地税和人头税。随着经济的发展，城市工商业规模越来越大，动产的种类不断增多，原来主要由不动产构成的财产整体逐渐分化出动产，形成了现在包含土地财产、其他动产和不动产的财产税系。

　　(三)构建遗产税和赠与税

　　当今世界上，有很多国家都已经开征了遗产税。遗产税在健全国家的税收框架和体系，平衡社会成员拥有的财富，保证地方政府的收入等方面，具有积极的社会意义和一定的经济意义。遗产税能够将社会上一部分富人的遗产转为国家所有，救助社会上的弱势群体，缩小贫富差距。而且开征遗产税能够为地方政府增加一定数量的财政收入，用于社会需要的地方。

　　(四)合并统一房地产税制

　　近年来，国家对于耕地占用税、土地增值税和城镇土地使用税等税种进行了调整和改革,但是中国现行的房地产税制的基本框架还是1994年税制改革时确立的。加之房地产市场正处在飞速发展阶段，房地产税制的改革步伐明显滞后于房地产市场的发展速度。尤其是税种设置相互重叠，保有环节的税负偏轻，流转环节的税负偏重。西方发达国家重视对保有环节房产税的征收，其房地产市场体系健全，房地产税收政策稳定，他们的经验很值得我们借鉴。而且，现行房地产税制的征税范围并不是十分合理，只限于经营性用房，但是不限于非经营性用房。对非出租的房产征收的房产税，是以房产余值或原值作为计税基础，不能够反映出房产的市场价值。这些都造成了税负的不公，又导致了土地资源和房屋资源的浪费。

　　(五)完善环境税种

　　地方政府作为公共职能的行为主体，财政收入的相当一部分都要用来治理地方环境污染和生态污染，给广大民众提供一个更良好的生活环境。从广义上来说，资源税是环境税的重要组成部分，国家应该配合资源税的实施，适时开征其他种类的环境税，以保证地方政府能够有较为充足的财源来行使职能。我国的经济在经历改革开放30多年高速增长的同时，也遭遇了严重的资源环境的瓶颈。对于自然资源的过度开发和利用，我们通过资源税来进行调节，但是对于不断叠加不断复杂的生活污染和工业排放，仅仅通过排污收费、垃圾处理费等形式来规范是不行的。虽然以环境保护为目的的各项收费经历不断的改革，最终也被纳入了财政体系，但还是以税外收费的形式存在，没有被纳入真正的税收范畴。

　　通过与资源税相互配合，分别从"源头”和“末端”改善资源环境问题，无论是排污费还是资源税，都会起到淘汰环境不友好型企业，从而优化各个地区的产业结构的作用。另外，在开征其他环境税种的同时，要考虑到各地区的生态环境，充分发挥税收特有的调节和引导作用，出台相关的税收优惠政策，鼓励企业引进低能耗的环保设备和环保技术，减少对生态环境的破坏和污染，实现社会的可持续发展。应将排放废水、废气、废料这“三废”的行为作为地方环境税的征税对象，逐步将排污收费等费用纳入税收管理的范围，按照废弃物的排放数量和污染指数来征税，实现环保领域的“费改税”。同时根据各个地区环境问题的症结点，合理选择对环境造成较大伤害的行为和物体来征税，以起到约束污染环境行为和推动地方社会经济协调发展的作用。

　　参考文献

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