农村县级镇社区管理问题及解决对策

 　　随着城镇化进程的加快，农村地区的一些管理问题逐渐暴露出来，阻碍了农村的建设与发展，本文主要探讨农村县级镇社区管理问题及解决对策。

　　《农村天地》为综合性农村刊物。主要研究农村改革与发展，报道典型与经验、传播信息与技术、反映现实与意见、活跃农村文化生活、促进两个文明建设。

　　在我国城镇化建设过程中，农村人口逐渐向城镇化集中，导致城镇居民生活水平有待提高，也使得农村县级镇社区管理出现了一定的问题，比如：社区依附于政府，村委会大于居委会，社区治理能力相对较差。社区地位边缘化，使现有资源难以合理治理，政府、社区、农村关系混乱。本文针对以上情况展开了研究，希望相关部门尽早制定出有效的管理制度，改善县域治理现状。

　　1 追根溯源

　　近年来，关于社区、治理等的讨论众多，社区类型庞杂，对于社区治理模式的优化有必要对相关概念的由来、发展进行系统剖析。笔者认为，社区自产生起就是作为异化的单位存在，并承担了与单位之于单位成员相对应的社区之于社区居民的身份整合、合法性认可、福利保障等相应责任。伴随我国城镇化的推进，农村人口向城市涌入，农村村民生产方式的转变，农村、乡镇这些传统聚居载体失去了赖以存在的关键要素，而城市面临着外来人口安置及管理的难题，以提供服务为主要职能的社区便应运而生。

　　1.1社区是单位的一种异化

　　单位雏形出现于20世纪40年代早期的中共治下的以延安为中心的陕甘宁边区。以毛主席等为代表的中共在面对国民党的军事包围、经济封锁，在敌后开展大生产、干部培养等活动，这是最早的中国特色治理实践之一。计划经济时期，单位关系到生活必需品的发放、个人身份地位的界定等。单位制瓦解后，社区便作为政府解决居民的经济来源、福利保障等问题的重要载体，“采取当地解决和当地自助的办法，来填补单位消解后的空白”。这样的社区兼具有单位提供社会保障以及组织动员的作用。

　　1.2社区是城镇化进程的产物

　　伴随着人口向城市的集中，农业人口向非农人口转变，农村失去了主要的管理凭借，土地不再是村民赖以生存的唯一依靠。走出农村，靠外出打工等多样化的形式补充甚至代替“靠地吃饭”的生活方式。这一进程中，一部分村民选择在城市或城乡结合区域购买房屋或结婚定居，他们不仅拥有农业户口、农村土地，接受以土地、户口为依据的农村(乡镇)的管理，同时又居住在城市或城乡结合区，农村(乡镇)管理距离远、难度大，城市管理却没有必要的管理依据，最终落为“三不管”人员，不利于社会稳定，亟需一种新的管理载体。

　　1.3社区是一种居民管理模式的创新

　　伴随计划经济向市场经济的转变，

　　农村人口向城市转移，传统与土地直接联系的户籍制度、以家庭为本位的人口管理方式，日益成为经济社会发展的桎梏和城乡协调发展的阻碍。近年来，户籍改革取消“农业户口”与“非农业户口”之分，给依靠户口区分管理人口的城市社区(街道办)、乡镇社区居委会、农村村委会、农村社区居委会等造成了很大困扰。而处于城镇、城乡结合部的农村居民和村民，需要社区这样一个组织来应对城市出现的新问题，提供配套的服务。

　　2 农村县级镇社区虽小但问题众多

　　2000年11月3日民政部发布了《民政部关于在全国范围内推进城市社区建设的意见》，决定在全国范围内的城市推广一种基本的社区组织模式，规定：社区指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。可见，社区主要是一种地域性的组织，以行政区划等为划分标准。但是基于我国疆域辽阔，东中西部地理水文气候等多方面的差异，以及城镇化进程中人口流动性强带来的城乡界限模糊等原因，基层社区差异性大，整合难度大;城乡结合部社区类型无法确定，难以划分社区类型，也就无法将试点成功的优秀社区治理模式推广开来;社区治理与乡村文化传承谁去谁留，难以取舍，全盘西化以及缺乏治理创新导致传统乡村衰落甚至消失。

　　S省L县这一晋西北社区属于中西部农村县级镇政府引导型社区。中西部农村县级镇政府引导型社区，大多地理条件复杂，管辖人口少，地区发展缓慢，村委会与社区居委会两套班子，一套人马，政策执行与管理难度大，财政以政府转移支付为依托，社区发展多依靠政府指导。作为案例的L县Y镇，现有6个社区，分别是D、X、B、T、Z、G社区。其中，D和X社区是建成最久的社区，组织体系及运作比较系统、完整。B与T社区处于建设摸索阶段，多效仿D、X社区，问题较多。而Z和G社区还没有办公场所，只存在这个组织设置。在日常工作处理等相关事务分别隶属于D、X社区，由它们代办。

　　3 多头管理，亟须理顺

　　“加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区”，“郡县治天下安”，县级镇社区治理的好坏，关系到基层的稳定，民生的根本，理顺县级镇社区的治理关系，是社区治理的首要。然而城镇化进程中，单位制的瓦解、住房商品化、劳动力市场、土地城市化等使得社区整合难度日益加大。

　　3.1多头管理，权责不清，社区居委会的治理能力相对有限

　　3.1.1村委会与居委会(以下简称“两委”)权责不清

　　村委会与社区居委会权责难以划分。一些社区如B、T、D、X社区，是在城镇化进程的推动下，在原有村的基础上重新划分出来的，如X社区居民是指居住在X村范围内，拥有城市户口或者居民户口的居民，正如Y镇G书记所言在实际工作中，社区与村委会居民的区分标准在于所持户口的性质。在被追问户籍改革后，不区分农户、市户，统一改为居民户，村与社区扶贫等工作如何划分对象，G书记也莫衷一是。

　　再者，新的社区治理方式如网格化管理，网格化管理依据标准与实际上村与社区行政等工作事务区分标准不一致，出现“可管可不管”的灰色地带，在实际运行过程中难以实现有效的层层联动。如与户口性质为标准不同，B社区网格化管理按照明显地理标志为区分标准，在双重标准下，很容易出现村民与居民身份的重合或矛盾，产生为难问题“踢皮球”或繁琐问题“拉锯战”现象。

　　3.1.2镇政府与居民办权责模糊

　　按照组织设置，县政府下设民政局组织成立居民办事委员会(简称“居民办”)选举产生各个社区居委会，县政府下镇政府选举产生各个村委会。社区居委会与村委会应该是同等地位，但实际社区居委会却受制于村委会。

　　3.1.3居委会边缘化

　　居委会的地位受到物业的威胁。良好的社区治理和居民自治可以催生社区公共空间的生长。现有的城市规划往往重市政、轻社区，社区规划基本上交给开发商，开发商则为利益主导而非社会治理主导。G社区，是依靠扶贫楼、危改楼、广惠园小区建立的。小区物业成为了社区居民必不可少的生活帮手，有问题找物业，社区居委会反而被遗忘。由此看来，居委会功能边缘化，社区责权没能清晰地落实到位。

　　3.2社区管理人员素质、能力及人才消化

　　社区工作人员结构复杂，村委会与居委会人员管理混乱，人才受制于多头管理，无法发挥自主创新能力，人才就地消化吸收困难，极易滋生不稳定因素。

　　3.2.1社区居委会人员构成复杂，管理多头

　　人才是第一生产力，对基层治理至关重要。现服务于社区的工作人员有选举产生的领导班子成员、大学生村官、政府购买基层服务人员、雇佣人员等。其中，选举产生的居委会领导班子是社区治理的主要力量，却普遍缺乏文化知识，无法自主开展自动化办公，却占用了最主要的岗位及资金。相比较，缺乏一定工作经验的大学生村官、政府购买劳动力以及部分雇佣劳动者反而承担着较大比例工作，却没有与工作份额相当的报酬，不利于调动人才积极性。加之，这些人受到除基层服务单位以外的机构管理，很容易造成劳动者消极怠工，只服从其中一个管理单位。调查中，T社区居委会多次向镇政府反映政府购买基层公共服务者不服从社区管理，据不完全统计在2015年一年间就被举报至少4次，但由于购岗人员受两头管理，所以镇政府只能口头谈话，作用不大。

　　3.2.2人才安置消化困难，无法发挥造血功能

　　据了解，大学生村官受教育水平高，但是少數村官难以与社区多头管理现状掣肘，无法改变居委会的管理乱象，反而受制于村委会，得分担村的业务工作。再加上，村官调动频繁，难以在短时间内为社区做出巨大贡献。以B社区为例，2012～2014年共有2名村官，2014～2015年共有1名，2016至今村官全部调走。政府购买服务基层人员较年轻，刚步入社会，处于人生的重要阶段，面对多头管理下繁琐的工作，社区成员参差不齐的素质，低廉的工作报酬，不仅没能被消化为发展基层的主力，反而成为基层的不稳定因子。据调查，2016年3月左右，此类人员就曾自主计划组织去S省人民政府上访。

　　4 结束语

　　城镇一体化进程中，让城镇乡村居民都能共享改革开放的红利是我们的共同愿望，但是毕竟城镇乡村有着天然以及历史的差异，农村县级镇社区所存在的这种多头管理问题就是这种差异化的表现，理清村社关系，明确管理权责，让社区真正适应村镇的发展特点，才能更好地发挥出社区的服务职能以及社会资源整合和组织动员效果。

　　参考文献：

　　[1] 刘建军.居民自治指导手册[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2016.

　　[2] [澳]薄大伟.单位的前世今生——中国城市的社会空间与治理[M].柴彦威，张纯，等译.南京：东南大学出版社，2014.

《农村县级镇社区管理问题及解决对策》

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