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脱贫人口返贫风险监测:机制设置、维度聚焦与实现路径

职称驿站所属分类:农业经济科学论文发布时间:2021-03-17 09:03:59浏览:1

加强脱贫人口返贫风险监测是后脱贫时代农村贫困治理的必然要求。遵循脱贫人口返贫问题事前治理逻辑,基于对返贫风险生发运演机理的理性揭示和科学预判,把内生脱贫动力、生计资源禀赋

  摘 要:加强脱贫人口返贫风险监测是后脱贫时代农村贫困治理的必然要求。遵循脱贫人口返贫问题事前治理逻辑,基于对返贫风险生发运演机理的理性揭示和科学预判,把内生脱贫动力、生计资源禀赋、外部灾害冲击和社会负面影响作为脱贫人口返贫生发的主要监测维度,且诸维度之间相互作用、相辅相成。返贫风险监测机制基于四大维度的监测预警能力越强,则越有利于及时化解返贫风险、阻断返贫。当前脱贫人口返贫风险监测机制建设面临监测制度不完善、监测主体配合机械式、监测技术体系不健全、风险信息管理碎片化和监测工作考核监督不完善等不利因素,迫切需要完善风险监测制度,布控筑牢脱贫人口返贫防线;明确风险监测职责,推动多元主体共同参与;强化监测技术体系支撑,打造返贫信息共享平台;创新信息管理机制,构建协同治理良好格局;共同推动后脱贫时代脱贫人口返贫风险监测机制的逐步形成、持续巩固和长效发力。

  关键词:后脱贫时代;返贫风险监测;机制设置;维度聚焦;内生脱贫动力

河南农业科学

  《河南农业科学》被国内外多家数据库收录,分别为:英国CABI文摘数据库、美国EBSCO学术数据库、中国期刊全文数据库(CJFD)、中国学术期刊综合评价数据库(CAJCED)、中文科技期刊数据库、《中国生物学文摘》和中国生物学文献数据库、中国核心期刊(遴选)数据库、万方数据—数字化期刊群。

  脱贫人口返贫指由于内生脱贫动力不足、生计资源较差、外部灾害冲击和社会负面影响等使贫困户在脱贫后又再次贫困,是国家贫困治理中不可忽视的难题。如何防止已脱贫人口返贫,让农民过上小康日子并改善他们的生活水平,是中国共产党治国理政的重要奋斗目标。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终坚持以人民为中心的发展思想,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,团结带领全国各族人民攻坚克难,砥砺前行,中国减贫事业取得了决定性成就:9 300多万贫困人口实现脱贫,贫困发生率由10.2%降至0.6%,中国逐步进入由绝对贫困治理向相对贫困治理、由收入贫困治理向多维贫困治理、由超常规扶贫攻坚向常规性贫困治理转变的后脱贫时代。农村贫困治理将统筹于城乡贫困治理体系之下,并与乡村振兴战略高度衔接,在更广泛的意义上实现与国际减贫事业的密切连接,由此展陈出不同于过往的农村贫困治理格局。但是,我们必须看到,脱贫攻坚战不是轻轻松松一冲锋就能打赢的,从决定性成就到全面胜利,后脱贫时代农村贫困治理格局的转变和跃升面临的困难和挑战依然艰巨,特别是客观存在的脱贫人口返贫现象严重制约中国反贫困斗争的进度和成效,直接决定全面建成小康社会的成果,对当前农民美好生活建构、乡村振兴战略实施和贫困治理格局拓展影响深远。据统计,已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险,若不能有效化解则会大大阻碍脱贫目标的完成,必须“要把防止返贫放在重要位置”[1]“加快建立防止返贫监测和帮扶机制”[2],把及时监测阻断脱贫人口返贫风险作为后脱贫时代农村贫困治理的关键。本文遵循脱贫人口返贫问题事前治理逻辑,重点关注脱贫人口返贫风险监测的机制设置和维度聚焦,提出返贫监测的制度安排规制、技术体系支撑、责任主体明确和风险信息管理等方面的对策建议,以期从源头上治理脱贫人口返贫问题。

  一、脱贫人口返贫诱因及其治理的文献回顾

  脱贫人口返贫问题是当前农村摆脱贫困、实现乡村振兴绕不开、躲不掉的关键问题。解决此问题必须深刻认识和准确把握贫困的本质和返贫的诱因。返贫问题由于主体的特定性、生发的时空性、过程的动态性、原因的复杂性、危害的严重性等属性特征,在本质上返贫户与贫困户具有不同的内涵,进而决定着不同治理逻辑。国内学者基于上述判断重点分析和探讨了脱贫人口返贫诱因和返贫治理对策。

  第一,不同学科角度下脱贫人口返贫诱因。凌国顺等从伦理学角度分析指出,返贫人口思想观念落后,因循守旧、胆怯自卑、目光短浅等思想严重束缚了他们的进取心,导致其经济难以发展,生活水平难以得到进一步改善, 甚至下降[3]。董春宇等从经济学视角分析后强调,人类的经济脆弱性与人类的贫困相伴相生,互为因果,返贫怪圈形成的主因在于经济脆弱性[4]。丁军等从管理学角度分析阐明,导致贫困户返贫现象的主要根源在于“主体、供体、载体”三者发展的不可持续性,需要构建“三体均衡、三位一体”的农村可持续扶贫模式[5]。张遇哲从政治学角度分析表明,由于推行退耕还林、禁牧、“稻改旱”等生态、水利规划等措施,农民在一定程度上遭遇政策性返贫[6]。张翔等从教育学角度分析指出,通过教育提升人口素质是斩断“贫困-脱贫-返贫”循环链条的关键选择,可防止“代内返贫”和“代际返贫”[7]。赵玉琛等从体育学角度分析认为,我国人口健康教育未能与整个社会的发展同步而行,导致健康问题成为返贫的主要因素[8]。综合来看,脱贫人口返贫诱因复杂多样,涉及经济、政治、社会、文化、环境等诸多要素。

  第二,不同治理进路下脱贫人口返贫对策。宏观层面,王海滨主张从国家制度安排、贫困地区人力资本投入、常规化扶贫机制建设三个方面发力,杜绝返贫现象[9]。范和生、包國宪、章文光等一致强调要加快建设返贫预警机制,强化返贫问题的前期预防,及时化解返贫风险[10-12]。焦克源等建议遵循整体性思维,通过资源统筹、项目整合、权责重构和“主客”共持的理论支撑, 形成多元主体协同治理返贫的格局[13]。中观层面,和立道等从要素回报、就业和人口迁移等角度分析认为,人力资本的提升才是农村贫困人口彻底脱贫和预防返贫的根本[14]。周迪等通过定量建模证实,家庭资产禀赋能有效防止返贫现象的发生,因此鼓励贫困家庭从事生产经营活动并实施教育技能培训,有助于巩固已有的脱贫成果[15]。微观层面,庄天慧等建议积极推进建立贫困村卫生室,加大对贫困村医疗保险和社会救助的投入力度,使农户返贫后仍能得到基本生活保障[16]。李长亮主张深度贫困地区要有机协同最低生活保障制度和精准扶贫政策,特别是短期被纳入最低生活保障制度的脱贫人口返贫,应采取相应扶贫措施增加其收入来源,防止返贫[17]。

  既有研究从多学科角度分析脱贫人口返贫诱因、探讨返贫治理的对策建议,进而寻求通过宏观上体制机制建设与政策创新、中观上外部资源介入与资本支持、微观上日常性兜底帮扶等措施来阻断脱贫人口返贫问题。以上研究尽管取得了富有价值的研究成果,但在研究思路上多遵循返贫问题事后治理逻辑,对返贫问题事前监测与阻断方面的关注较少。新时代在防范化解重大风险的背景下,返贫风险的应对同样需要“打好化险为夷、转危为机的战略主动战”[18],需要通过监测机制将返贫扼杀在风险生发之前,做好返贫源头治理。本文将风险监测机制建设作为返贫治理的基础工程,通过分析判别返贫风险生发的具体维度,归纳影响风险监测机制建设的不利因素并提出相应对策,以丰富和发展中国农村反贫困斗争理论,构建政民和谐共进的贫困治理格局。

  二、脱贫人口返贫风险监测的重要作用

  (一)返贫风险监测是农民美好生活建构的重要保障

  脱贫人口返贫问题生发于历史性情境之中,是现代化征程中社会问题的动态性反映,具有鲜明的时代性、场域性特征,由此决定对返贫的认识是一个随时间推移和实践发展而不断深化的过程。在不同时空背景下,返贫问题遵循不同的社会运作逻辑,寻求不同的社会治理路向,但究其生发机制,农民贫困与返贫风险之间有天然的亲和性,两者共生互构、高度关联。对返贫风险的监测可有效阻断脱贫人口返贫,是后脱贫时代保障已脱贫农民美好生活的重要举措。既有针对脱贫人口返贫问题的治理实践多呈现事后管理情形,表现出被动性、应激反应式的工作倾向,未能在返贫现象生发之前及时防范或缓解贫困再生,导致贫困户脱贫后又返贫,这与特定时期返贫监测能力和体系现代化不足有着必然联系。脱贫人口返贫风险监测机制通过制度安排、责任明确、技术强化、信息统管等实现监测协同,对返贫风险监测具备很强的预设性、前瞻性和战略性,可理性揭示和科学预判返贫生发机理。由事后管理转向事前治理,“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[19]通过主动监测干预可能引致返贫的风险,在关节点进行阻断,不但有利于已脱贫农民在摆脱绝对贫困基础上提升对基本生活状况脆弱性的感知能力,及时调整和转换生计策略以规避风险,且有助于斩断“风险孕育隐患生成贫困事件”的演化链条,将风险防范化解工作做实做细做好,保障农民美好生活的稳定性。

  (二)返贫风险监测有利于推动乡村振兴战略顺利实施

  乡村振兴战略的实施是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务,其与小康社会的有效衔接意味着要努力消除脱贫人口返贫风险,实现可持续性脱贫,是后脱贫时代乡村振兴的重大挑战之一。脱贫人口返贫问题治理不当,将对该地区的产业发展、生态环境、乡风文明、治理水平和生活状况造成负面影响,不但使农民脱贫意志受挫、再次陷入贫困处境,而且导致前期人力、财力、物力等脱贫资源投入的浪费,给进一步深入推进乡村振兴战略带来压力。在中国反贫困斗争进入历史交汇期的关键时刻,返贫问题是检验脱贫攻坚实效性和乡村治理能力的重要指标,其客观存在的事实已表明解决贫困问题不是一劳永逸的事,不能只是依靠单一的短期经济行为来实现,必须杜绝贫困治理的功利主义和表面化倾向,注重农民持续发展能力和抵抗风险能力的培养。“到2020年现行标准下的农村脱贫人口返贫全部脱贫,是党中央向全国人民作出的郑重承诺,必须如期实现,没有任何退路和弹性。”[2]这就要求我们必须高度重视返贫现象,从“全面建成小康社会,一个也不能少;共同富裕路上,一个也不能掉队”的战略层面[20],在乡村振兴战略具体实践中把握脱贫人口返贫特点和生发机理,主动建立风险监测机制,防止脱贫户返贫。

  (三)返贫风险监测是国家贫困治理格局布展的应有之义

  当前,中国脱贫攻坚在决战决胜中稳步提质,全面收官,脱贫成就举世瞩目,这些成绩的取得,凝聚了全党全国各族人民的智慧和心血,是我国贫困治理格局科学性、合理性、有效性的最好证明。若不能有效监测、阻断脱贫人口返贫,则严重掣肘减贫战略由绝对贫困治理向相对贫困治理、由收入贫困治理向多维贫困治理、由超常规扶贫攻坚向常规性贫困治理的顺利转变,给后脱贫时代的解民忧、惠民生工作造成阻碍,也会影响国家贫困治理格局的布展。根据中央部署和要求,必须坚持不懈如期完成好深度贫困地区剩余脱贫人口返贫的脱贫任务,巩固好已有的脱贫成果、确保脱贫人口返贫脱贫后不再返贫,从而实现国家贫困治理格局在人事安排、资源倾斜、项目支撑等方面做进一步的优化调整。因此,要自觉树立预防和化解返贫风险的意识,积极建设返贫风险监测机制,推动农民生存状况的改善和乡村发展秩序的优化,有效谋求贫困治理格局的重整,努力推动农民美好生活建构和乡村振兴战略实践同频共振,进一步实现美好生活能量的良性传递。

  三、脫贫人口返贫风险监测的基本机制设置

  (一)返贫风险监测制度

  风险监测制度安排与返贫监测任务相匹配,是强化脱贫动力、优化生计资源配置、有效应对灾害冲击和社会负面影响的必然要求,有利于维护风险监测秩序,高效开展监测工作,保证监测效果。完善的返贫风险监测制度应对监测的原则方法、内容范围、责任分工、实施计划、考核监督等作出明确规定。脱贫人口返贫治理任务要求必须突出返贫风险监测的重要性,但在扶贫开发工作的纲领性文件《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中,既无专项条文也无专题内容关注脱贫人口返贫风险监测。尽管强调要“加强扶贫统计与贫困监测。建立扶贫开发信息系统,开展对连片特困地区的贫困监测。”但内容偏宏观抽象,没有从根本上触及返贫风险监测内在要求的针对性、时效性。在各片区、各省市的扶贫开发实施办法中,如《湖北省农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》等,对于返贫风险监测问题同样疏于关照。在决战决胜脱贫攻坚的关键时期,党中央、国务院、地方政府对返贫问题愈发重视,制定了相关防止返贫的具体措施,如《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》《国务院扶贫办关于及时防范化解因洪涝地质灾害等返贫致贫风险的通知》《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的实施办法(山西省)》等,但多侧重对脱贫人口返贫的自然灾害型、保障型风险监测,而对发展型、结构型返贫风险关注不够,忽视了返贫风险的运演变化,且缺乏常态化的监测制度安排。面对当前巩固脱贫成果的严峻形势,亟需完善返贫风险监测制度。

  (二)返贫风险监测主体

  返贫风险监测机制的预设性、前瞻性和战略性要求必须有与之相匹配的高素质、高效率、多元化监测执行主体。从脱贫人口返贫风险生发的四大维度来看,风险监测需要发挥党委领导核心作用,推动基层政府、农民自身和社会组织等多元主体共同参与。基层政府是监测返贫风险的主要力量,对扶贫政策变化、市场经济发展、自然灾害冲击的预警能力强于农民和社会组织,能够准确化解返贫风险的结构性困境。农民是返贫风险的主要承担者,能够敏锐感知与自身生活状况密切相关的个体化返贫因素,如脱贫动力不强、意外事故突发、生计资源脆弱等。社会组织如工厂企业、服务机构、公益团体等能够直接感受农民在返贫生发时生计策略的调整和转换,农民在工厂企业就业、向服务机构咨询和公益团体求助等行为很大程度上反映其生活方面的需求变化,因此农民、基层政府和社会组织是返贫风险监测不可缺少的重要力量。但经过改革开放40多年的实践发展,农村人口流动性增强,农民个体化趋势明显,政府难以及时、准确监测脱贫人口返贫风险;在社会环境、市场结构日益复杂背景下,社会组织对脱贫人口返贫风险明显关注不够;基层政府由于简政放权削弱行政权力,难以掌握常态化监测返贫风险所需的资源,加之当前基层监测队伍人员力量薄弱、监测业务能力不高。农民、基层政府、社会组织无法高效整合感知到的风险数据,实现风险监测的有机协调,监测主体呈现机械式配合。

  (三)风险监测技术体系

  健全、完备、科学的技术体系应有机整合多元监测工具、高素质人才、数据信息平台于一体,实现风险信息监测联动化,保证返贫风险监测的准确性、及时性,保证监测主体对风险信息的集中管理、趋势研判和风险评估。长期以来,治理脱贫人口返贫一直是政府主导的民生行动,基层工作人员依靠计算机开展线上办公,通过党政网、手机通讯、微信、邮件等方式实施风险信息管理、调查和追踪,线下则依靠入户走访调研获取贫困户一手资料,线上线下的互动互补是当前返贫监测的主要方式。面对巩固脱贫成果的严峻形势和迫切要求,现有的监测技术遇到极大考验,特别是深度贫困地区受自身地理环境、通信、交通制约,市场经济不发达、产业发展有限、农民风险意识薄弱,传统监测技术难以有效克服返贫风险点多、面广和监测战线变长、任务加重的难题。以自然灾害为例,准确及时的灾害预警要依托遥感卫星、移动互联网、大数据、云计算、地理信息及防雹增雨智能作业等新技术,但深度贫困地区这方面的推进运用十分有限,且气象信息员、灾害信息员、群测群防员等专业人才力量配备不足,致使监测工作开展困难。监测脱贫动力、生计资源、外部灾害和社会影响等风险指标的技术体系不健全,数据交流平台搭建不充分,在监测返贫风险时必然会出现拖曳效应,影响脱贫人口返贫治理。

  (四)返贫风险信息管理

  协作、共享、互利是不同维度返贫信息之间建立有机联系、实现信息高效监测和协同管理的基本行为准则。脱贫人口返贫风险生发于脱贫动力、生计资源、外部灾害和社会影响等不同维度,涉及农民自身、基层政府、社会组织等不同主体,且不同维度、主体之间由于风险运演变化而高度关联,返贫风险信息因此呈现海量、繁杂、碎片化等现实特征。当前,脱贫人口返贫风险治理中存在的公众信息交流不充分、返贫风险发布不及时、监测迟滞现象明显、信息数据质量不高等问题。一方面在于返贫风险信息本身海量、繁杂、碎片化的现实属性,给实施风险信息管理增加了负担和难度;另一方面在于风险信息共享程度较低,返贫问题发布机制不完善,信息服务平台不健全,究其本质源于脱贫人口返贫治理中风险信息的碎片化管理,政府部门基于“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的条块分割式责任管理模式,呈现碎片化管理状态,使风险监测无法实现统筹式、综合式管理,以致于难以形成合力,无法从根本上阻断脱贫人口返贫。克服返贫风险信息管理碎片化、阻断返贫风险,需要向统筹式、综合式管理思路转换,有效构建常态化风险监测管理机制,促进返贫风险的整体性治理。

  (五)风险监测考核监督

  返贫风险监测的准确性、可靠性直接影响党和政府脱贫政策制定和资源倾斜,不仅需要监测的制度安排、责任主体、技术体系和信息管理协同支撑,同时离不开对风险监测工作的考核和监督。已脱贫人口的潜在返贫风险需要及时准确反馈,才能实现对返贫问题的及时阻断,在这个意义上,对返贫监测工作的考核监督就成为很关键的一环。当前,基层政府对返贫监测工作高度重视,积极制定监测计划,明确监测内容,但是在对既有监测工作的考核监督上,却没有相应的机制设置和规则设定以保障监测的准确、可靠,更无对因返贫监测不利而产生返贫问题的惩戒制度,这使得返贫监测工作很容易被形式主义所遮蔽。对高效、出色的返贫监测工作应建立相应的奖励制度,从而形成奖优罚劣的正面促进作用。

  四、脱贫人口返贫风险生发的监测维度聚焦

  学界研究返贫问题的理论凭借和中国共产党以人民为中心的贫困治理经验,是风险监测机制遴选和确定脱贫人口返贫风险生发维度的重要依据。从理论凭借来看,针对返贫问题的主要研究范式坚持个体主义与结构主义的分析站位,尝试阐明引致返贫的个体化和结构性因素。前者以自由主义为底色,主张返贫根源在于个人生计脆弱性和缺乏生产性的能动增收实践,强调通过巩固和提升人力资本以提高个体在市场化劳动关系中的交易水平,实现物质生活的改善。后者富含福利主义意蕴,认为不平等社会结构下制度性的排斥是返贫主因,倡导通过公民权利建设和福利制度供给阻断返贫,实现可持续脱贫。学者基于两大研究范式对返贫问题展开学科化、规范化、体系化研究,充分阐明返贫的内涵与外延、现象与本质、内容与形式,并试图进一步融合个体主义与结构主义范式,努力揭示个体化和结构性致贫因素在脱贫人口返贫中的互动运演机制,由此形成了以可持续生计、脆弱性、社会排斥为代表的多维贫困分析框架。可持续生计分析框架重点关注生计资本转换在能动性与结构化过程中的利害关系,把握返贫因素与经济、物质的内在联系,但囿于经济维度的单一分析而过分强调微观层面资本与贫困的关联[21],对贫困的共时性和历时性的政治分析关注不够[22],忽略了环境的脆弱性、制度不公平性对返贫风险生发的促进作用[23]。脆弱性分析框架聚焦农户面临返贫风险的事前状态,将应对和化解风险的动态性、可能性作为分析核心,形成了“自然灾害脆弱性”和“作为权利失败的脆弱性”两大研究方向,进而探讨了风险、脆弱性、返贫三者之间的内部关联,但未能清晰阐释风险应对能力的形成机制[24]。社会排斥分析框架倾向把国家、市场、市民社会层面的福利供给作为分析重点,强调返贫是结构性缺陷和制度性排斥导致的后果,揭示社会排斥的累积性、传递性是代际贫困再生产的主要原因,但对于结构性缺陷和制度性排斥下主体能力被剥夺的潜在机制诠释不足。

  从我国以人为本的贫困治理经验来看,党的十八大以来,中国共产党创造性继承和发展马克思主义反贫困理论,推动实现农村贫困治理进入历史交汇期,形成了富含中国理论特色和实践经验的反贫困指南——习近平关于扶贫工作重要论述。在全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年,如期完成“三区三州”等深度贫困地区脱贫摘帽,并巩固现有“两不愁三保障”成果,既是习近平关于扶贫工作重要论述的核心要点,也是农村反贫困斗争的战略目标。科学监测和有效化解脱贫人口返贫风险成为完成该任务的重要抓手。然而,中国农村场域的返贫问题诱因复杂、形式多样,具有结构性返贫与个体性返贫相互交织的典型特征,目前单一的理论分析框架只能实现特定区域、特定时间、特定人群的返贫诱因问诊,并不足以深掘脱贫人口返贫的共性特征和潜在理路,无法充分有效发挥理论对具体实践的指导作用,急需有针对性的理论解释工具。综合来看,基于个体主义与结构主义研究范式形成的可持續生计、脆弱性、社会排斥分析框架从不同维度展陈返贫面相,但用于分析中国农民复杂多样的返贫现象时,却呈现“头疼医头、脚痛医脚”的返贫干预策略,而现有分析框架融合下的返贫研究未能充分揭示结构性和个体化返贫因素在返贫风险生发中的互动机理。因此,本文汲取三种分析框架的优势要素,选取内生脱贫动力、生计资源禀赋、外部灾害冲击、社会负面影响作为监测机制审视、研判和预警脱贫人口返贫生发的重要维度,并结合中国脱贫人口返贫的特殊性,分析诸维度在返贫风险生发中的相互作用机理(见图1)。

  (一)内生脱贫动力

  内生脱贫动力是新时代社会主要矛盾转变背景下农民基于美好生活需要,渴望摆脱贫穷,推动基本生活状况持续向好的根本力量,脱贫动力越充足则越有利于农民彻底化解和阻断返贫,实现永久脱贫,是返贫风险监测机制关注的核心维度。习近平明确指出,摆脱贫困首要并不是摆脱物质的贫困,而是摆脱意识和思路的贫困。扶贫必扶智,治贫先治愚。贫穷并不可怕,怕的是智力不足、头脑空空,怕的是知识匮乏、精神委顿[25]。此论述充分表明内生脱贫动力不足是返贫产生的根源性因素。返贫农民脱贫动力不足主要表现为:脱贫意志缺乏,身体健康水平和脱贫知识技能水平较低,由此形成的自我发展能力较低,生计策略保守,脱贫选择单一。因此,可将主体脱贫意志、身体健康素质和脱贫知识技能作为内生脱贫动力监测维度的二级指标。当前客观存在的已脱贫人口返贫问题,不但在很大程度上表明农民内生脱贫动力不足,同时也暴露了以 “经济发展主义”为核心话语的“同质化”扶贫制度安排存在“内卷化”实践困境,外部资源的扶贫能量发挥遇到瓶颈,若不能激发农民内生脱贫动力,充分调动贫困群众的积极性、主动性、创造性,则难以凝聚稳定脱贫的长期、坚实合力,实现内部自我脱贫与外部多元扶贫的良性互动,农民再次返贫的风险依然存在,必然影响脱贫攻坚成果的巩固。因此,同返贫问题作斗争,必须坚持扶贫扶志扶智相结合,善于从精神上、思想上、志气上激发脱贫人口的脱贫意志,使脱贫人口能够更好地发挥主观能动性,愿意积极获取脱贫知识,提升脱贫技能,从而丰富脱贫生计选择,提升化解潜在返贫风险的能力。

  (二)生计资源禀赋

  生计资源禀赋指个人或家庭所拥有和获得的、可协调动员用于生产、消费和改善基本生活状况的资源配置总和,其水平的高低决定脱贫人口返贫的基本面相,是风险监测机制关注的重点维度。根据生计资源主体属性的不同,可以划分为私人生计资源和公共生计资源。私人生计资源主要包括:(1)经济收入,如农业或非农业劳动收入;(2)物质资料,如住房、饮食等生活资料和农资、设备等生产资料;(3)社会資本,如依据地缘、血缘、业缘关系所形成的能分散风险、整合资源、满足心理和情感需求的信任与互助关系;(4)人力资本,如劳动力数量、素质、教育水平;(5)自然资本,如土地产出、自然环境。公共生计资源主要包括:(1)基础设施,如道路、农田水利、供电、供水、通信设施;(2)公共服务,如教育、医疗卫生、农业生产技术和就业技能培训。私人与公共生计资源两者相辅相成、相互促进,前者是后者实施供给的主要依据和价值依归,后者是前者提质扩容的坚实基础和可靠保障,两者配置越充足合理,越有利于农民持续增收、积累财富,化解返贫风险,彻底阻断返贫。当前我国剩余脱贫攻坚任务虽然同过去相比总量不大,但都是贫中之贫、困中之困,是最难啃的硬骨头,生计资源禀赋较差,农民传统农业生产因自然环境制约而收入有限,外出务工又因区域经济发展落差大、市场经济衔接困难而难以实现长效稳定增收,加之公共服务不足,如乡村医疗服务水平低,一些农村危房改造质量不高,有的地方安全饮水不稳定,还存在季节性缺水,导致脱贫人口返贫问题在这些地区较易发生,是脱贫人口返贫生发不可忽视的风险点。要顺利完成脱贫任务并稳定住、巩固好“两不愁、三保障”既有成果不是一件容易的事情,若私人与公共生计资源任何一方面遭到冲击都有可能导致返贫。

  (三)外部灾害冲击

  外部灾害冲击指严重破坏个人或家庭既有资产和生产剩余,降低基本生活质量,甚至威胁生命安全的突发性风险事件,与脱贫人口返贫高度关联,是观察和判别返贫的重要指标,可作为返贫风险监测机制关注的关键维度。自然灾害、意外事故和公共卫生事件等是经济社会发展过程中难以完全剥离的外部风险事件,其不确定性、不可控性极大考验政府与农民的灾害应对能力和返贫防治能力。因此,本文遴选自然灾害、意外事故和公共卫生事件作为外部灾害冲击监测维度的二级指标。部分已脱贫地区和人口的脱贫成果难巩固、返贫问题易生发,原因多在于外部灾害冲击,若不能有效应对和化解,必然使脱贫人口返贫机率升高,易陷入“贫困-脱贫-返贫”的恶性循环。据统计,2016-2019年间全国因自然灾害影响,农作物受灾面积分别为2 622.1、1 847.8、2 081.4、1 925.7万公顷,农作物绝收面积为290.2、182.7、258.5、280.2万公顷,由此造成直接经济损失为5 032.9、3 018.7、2 644.6、3 270.9亿元,致使每年有1.9、1.4、1.3、1.3亿人因此受灾,更有1 706、881、589、909人死亡失踪,导致以农业经营为主要收入来源的农民面临返贫的巨大压力数据来源:根据民政部、应急管理部、国家减灾委发布2016-2019年《全国自然灾害基本情况》整理。。而通过外出务工实现家庭增收的农民一旦遭遇意外事故或突发公共卫生事件,其就业收入必然减少,整个家庭将处于更加困难的境地,返贫随时可能发生。反贫困工作本就艰苦卓绝,收官之年又受新冠肺炎疫情影响,全国经济发展困难重重,防止返贫的任务变得更重,要求变得更高。在中国反贫困斗争的历史交汇期,必须把防止返贫摆到更加重要的位置,使脱贫攻坚、防止返贫、防灾减灾之间高度互嵌、协同共促,在应对外部灾害冲击中化解脱贫人口返贫风险。

  (四)社会负面影响

  贫困农民得益于改革开放以来市场经济的快速发展以及中国共产党对发展机会、物质财富和服务资源等的权威性分配和结构性安排,实现了生活状况的持续改善。但与此同时,已脱贫农民必须面对市场经济运行逻辑下的行业波动和区域性整体贫困基本解决下的反贫困政策变化,且需努力规避其带来的不利影响,否则与之相关的工资性与生产经营性收入将随之降低,影响基本生活状况,有再次陷入贫困的可能。因此,本文把社会影响中的市场波动(主要包括农业市场和劳动力交易市场)和脱贫政策变化(主要包括产业扶贫项目调整、兜底型扶贫政策、驻村干部政策等)作为脱贫人口返贫风险监测机制关注的基本维度。从市场波动来看,个体化的农民无论是进行农业生产还是外出务工都受市场运行规律制约,其波动程度和调节状况直接影响贫困农民能动性脱贫实践活动的开展。据统计,在建档立卡脱贫人口返贫中,90%以上得到了产业扶贫和就业扶贫支持,2/3以上主要靠外出务工和产业脱贫[2],这就要求经济发展必须平稳健康可持续,避免因市场波动导致农业生产领域出现农资涨价、粮贱伤农,或农民工劳动力市场出现交易水平降低、工作机会减少、工资待遇缩减等现象,使广大已脱贫农民面临返贫风险。从政策变化来看,脱贫攻坚政策是中国共产党发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势,是对农村贫困治理的科学设计和理性选择,通过实施驻村帮扶、易地搬迁、转移就业、社会保障、生态补偿等系列脱贫举措,贫困地区基本生产生活条件明显改善,脱贫攻坚目标任务接近完成。然而,我们必须认识到上述举措的顺利实施离不开政府财政和人力资源的巨大投入,中央财政数据显示,2016-2019年的专项扶贫资金累计安排3 843.8亿元,年均增长28.6%,财政倾斜力度不断加大[26];驻村帮扶的县级以上机关、国有企事业单位干部累计选派290多万人,一线扶贫力量明显加强[2]。但面对当前经济下行压力加大、地方政府财政压力加剧、社会扶贫资源筹集有限、基层干部工作繁重的新形势,脱贫攻坚政策的稳定性、连续性面临极大挑战,一些地方出现了工作重点转移、投入力度下降、干部精力分散的现象,数字脱贫、虚假脱贫仍有发生,对于内生脱贫动力尚不充足的贫困农民而言,政策变化所带来的负面影响使脱贫人口返贫风险大大增加。

  综上所述,四大维度很好阐明了引致脱贫人口返贫的个体化和结构性因素,且诸维度之间相互作用、相辅相成,是返贫风险监测机制关注返贫生发的重点。返贫风险监测机制基于脱贫人口返贫生发维度的审视、研判、预警能力越强,则越有利于及时化解返贫风险、阻断返贫。内生脱贫动力不足是返贫风险生发的核心,激发脱贫意志、提升知识技能和身体素质,有助于增强农民内生脱贫动力,对于积累和拓宽生计资源、有效应对外部灾害冲击有正向促进作用,在市场波动影响下可顺利转换和调整生计策略,为脱贫政策调整提供参考。生计资源禀赋差是返贫风险生发的重点,贫困农民可协调动员用于生产、消费和改善基本生活状况的資源越多,则越有利于化解外部灾害、市场波动和政策变化的负面冲击,为提升脱贫信心、巩固内生脱贫动力提供坚实支撑。外部灾害冲击是返贫风险生发的关键,有效应对其负面影响有利于保持市场供求关系和脱贫政策的稳定性,缓解返贫压力,为提升内生脱贫动力和巩固生计资源禀赋奠定基础。社会负面影响是返贫风险生发的基本,在稳定的市场供求关系和脱贫政策下,农民基于对美好生活的追求激发出强烈脱贫意愿,脱贫动力充足,有利于发挥私人与公共生计资源的叠加优势,形成有效应对外部灾害冲击的强大合力。

  五、脱贫人口返贫风险监测机制建设的实现路径

  结合脱贫人口返贫风险生发运行机理、监测机制不利因素和主要审视维度分析,促进返贫风险监测机制建设要坚持协同思维,返贫风险监测的制度安排、责任主体、技术体系、考核监督应互促共进,以统筹式、综合式风险治理逻辑合力推进风险监测机制建设(见图2),使脱贫人口返贫风险治理有的放矢,助力脱贫攻坚成果的巩固和国家治理能力的提升。

  (一)完善风险监测制度,布控筑牢脱贫人口返贫防线

  在综合利用既有脱贫攻坚工作机制的基础上,坚持中央统筹返贫风险监测工作,明确返贫监测原则,细化监测责任分工。国务院扶贫办根据巩固脱贫攻坚成果、防范返贫的现实需要,制定和实施加强返贫风险监测能力的建设规划,统一返贫风险的监测内容、范围和判断标准,建立广泛覆盖已脱贫农民的返贫风险监测网络。地方政府可根据辖区内脱贫攻坚的进度和成效,以及引致脱贫人口返贫的生发因素,确定监测方法和监测重点,及时关注发展型、结构型返贫风险,并通过返贫风险信息报备、发布机制,对监测到的返贫信息实施评估研判,制定相应化解措施。加强对返贫监测的监督考核,内部通过人大、政协监督考核,外部采取人民群众、社会组织监督方式,避免因官僚主义、形式主义而出现渎职、失职情况,保证风险监测数据的客观性、准确性和时效性。通过完善风险监测的制度框架和政策体系筑牢筑严筑密脱贫人口返贫防线。

  (二)明确风险监测职责,推动多元主体共同参与

  返贫风险监测机制平稳运行的内生动力源于基层党委、政府、村民个人、社会组织等多元参与主体的风险防范自觉,决定其在风险监测中的责任担当、实践态度和价值判断。农村基层党组织要明确脱贫攻坚的历史站位,坚持高质量脱贫,强化政治功能和服务功能,推进返贫风险监测的组织覆盖与工作覆盖,凝聚返贫监测防范的强大合力。基层政府应协调动员既有返贫风险监测资源,加强对扶贫政策变化、市场经济波动、自然灾害冲击、突发公共事件等风险的预警能力,摸清上述风险对贫困地区已脱贫农民的影响,对可能导致返贫的风险点,发现一户监测一户帮扶一户,及时化解返贫风险。农民自身要提高返贫风险防范意识,及时向基层政府反映个人生活、生产、工作状况,积极提升自我发展和抵抗风险的能力,合理规避返贫风险。社会组织要高度关注农民生计策略的调整和转换,弥补政府和农民风险监测的不足,向贫困地区、脱贫人口发布社会组织扶贫信息,提供教育、科技、文化、医疗等方面的服务,及时对可能返贫的已脱贫农民提供扶贫帮扶,充分发挥社会组织在返贫监测和治理中的优势和力量。在多元主体共同参与、良性互动中,高效监测返贫风险,阻断返贫。

  (三)强化技术体系支撑,打造返贫信息共享平台

  应根据返贫风险生发的不同维度,在既有返贫风险监测工具的基础上,推进实现监控工具的全面、实时、远程、多级联网和高效互动,更好发挥互联网、手机通讯、微信、邮件等线上方式和入户走访调研等线下方式的动态监测作用,准确高效监测返贫风险。实施脱贫人口返贫治理人才队伍建设规划,吸收专业优秀人才参与返贫风险监测,配备相应水利、气象、灾害信息员、群测群防员、公共卫生安全员等专业人才力量,建立一支由村干部、村民代表、帮扶责任人等组成的返贫监测员队伍,定期入户监测和报告农户情况,对脱贫人口返贫风险进行实时问诊,及时化解返贫风险。打造信息共享平台,探索运用大数据技术建立完善的返贫监测平台,通过设置关键指标评判、综合参照系数、模块趋势研判等,实现对脱贫人口实时监测预警,同时也可为扶贫产业布局、政策倾斜等方面提供数据支撑。

  (四)创新信息管理机制,构建协同治理良好格局

  在当前脱贫攻坚的自主性动力与防止返贫的倒逼性压力相结合的形势下,推进返贫风险监测的长效协作、衔接共享、利益联结机制的形成显得尤为重要。长效协作机制就是要建立不同监测主体间密切联系、高效协作的稳定监测机制,要提前谋划返贫风险监测的实施方案,合理分配监测职责,保证监测工作顺利有序开展,为构建常态化风险监测机制和统筹式、综合式信息管理机制奠定基础。信息衔接共享机制就是要构建信息充分交流、积极反馈和实时汇总的开放平台,有效收集处理影响到已脱贫农民生活状况变动、质量下降的风险信息,综合研判源自脱贫动力下降、生计资源变差、外部灾害冲击和社会负面影响方面的返贫风险,弥补监测漏洞,使返贫治理对症下药。利益联结机制就是在厘清返贫问题的危害性和风险运演联动性的基础上,兼顾返贫治理场域内各方主体利益,建立利益联结的风险分担体系,充分调动多方积极性参与监测和治理返贫,使利益联结机制的建设者从中受益。要不断完善返贫风险监测的长效协作机制、衔接共享机制、利益联结机制,形成相互促进的治理共同体,构建协同治理良好格局。

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《脱贫人口返贫风险监测:机制设置、维度聚焦与实现路径》

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