地方专项债运行效率优化研究

 　　专项债规模持续扩张，不仅能够作为专项资本金改善项目建设的资金来源以及资金结构，而且能够发挥拉动投资的作用，推进新基建、民生以及短板领域的建设，从而助力疫后市场经济的复苏。但是目前市场宏观经济形势并不稳定，导致债务预算管理的灵活性明显降低，同时绩效评价体系不完善，阻碍了地方专项债运行效率的提升。本文从疫情下資金运作现状入手，通过发现专项债行作过程中存在的问题，寻找提高专项债资金支出效率的方法，打造“高效”债务。

　　《上海金融》(CN:31-1160/F)创刊于1980年，由中国人民银行上海分行主管，上海市金融学会主办的金融类专业财经媒体。本刊着重反映学术科研成果，进行学术研究论文和问题探讨，从而促进学术交流。

　　一、地方专项债的相关阐述

　　地方专项债是指地方政府为了地方公益行项目的建设而发行，并约定在一定期限后，通过公益行项目产生的财政收入进行偿还的政府债券。地方专项债以地方性财政收入为担保，其使用于九大领域。2022年4月13日，在国务院政策例行吹风会上，专项债的适用领域被再次扩大，涵盖了包括惠民生、解民忧等领域、新基建以及乡村振兴等短板领域。专项债券主要有以下三大特点：其一是封闭运行，即与地方其他债务的投向与运行保持相对独立;其二是预算管理，项目产生的现金流要纳入政府性基金预算管理;其三是自求平衡，即项目收益要覆盖本息。

　　全球疫情蔓延，我国经济形势受到了严重冲击，拉动经济的“三驾马车”均受到了极大影响。为使财政政策更加积极有为，2020年3月27日，中共中央政治局会议上，再次明确了疫情下地方专项债券支持经济恢复的地位。同年12月18日，就地方财政部门以及债券承销部门等地方机构，财政部从债券发行额度和期限、信用评级和信息披露、债券发行与托管等方面，再次明确提出，要提高地方专项债券的监管力度，保证专项债券的运行效率。

　　二、后疫情时代地方政府专项债规模变动特征

　　我国地方专项债规模呈现出整体扩张以及区域差异两大特征。从地方政府专项债余额方面看，2019年至2021年期间，我国地方政府专项债余额从94378亿元扩大至166992亿元，增长率约为76.9%，总体规模出现了巨大的增涨。下图是2017年至2021年间地方专项债规模以及地方债务总规模变动情况。

　　另一方面，地区债务负担差异十分显著，我国给出的地方政府整体风险警戒线为100%。而贵州、云南、辽宁等地债务率均超过了债务警戒线，天津市的债务率甚至高达153%。而广东、浙江等经济发达地区，其债务率普遍位于90%以下，从而不难看出欠发达地区相对发达地区，其债务负担更加严重。上图是2017年至2021年间地方专项债规模以及地方债务总规模变动情况[1]。

　　三、专项债规模扩大对疫后经济恢复的作用机制

　　(一)改善疫情下项目建设资金来源以及资金结构

　　专项债规模扩张能够有效缓解疫情期间融资成本高的问题，并且能够改善资金来源，优化资金结构。一方面，疫情影响下应收账款周转以及资金周转率较低，从而导致在建项目在债务清偿期时，流动资金很难弥补债务空洞，形成资金断裂，加大了债务风险。专项债发行扩大能够有效补给流动资金，提高在建项目的偿债能力。另一方面，金融机构一年期以及五年期贷款基准利率均超过了专项债券平均利率，因此显著降低了项目的融资成本。同时专项债的债务期限比较长，加之一次到期还本付息以及可持续发行等优点，因此是疫情期间政府融资的重要途径。

　　(二)通过扩宽债券适用范围推动短板领域项目立项

　　疫情冲击下，各行各业都面临着成本上升、市场萎缩、融资困难等问题，消费者的投资热情也受到极大的影响。以基建行业为例，大批建设项目存在着人员流动受限、物资调动困难以及经济活动较少等问题，从而导致行业融资难、融资成本高等困境。2022年4月12日，在新一年的政府工作报告中指出，专项债不仅要继续用于九大领域，而且要合理扩大适用范围，新的适用范围包括民生、新基建以及短板领域。专项债适用领域的扩大，能够发挥撬动作用，直接拉动地方固定资产投资增长，发挥稳投资作用，推动新基建、民生等领域项目立项。

　　四、规模扩大背景下地方专项债运行效率提升的困境

　　疫情期间专项债规模扩张能够有效促进市场经济的恢复。但在宏观经济不稳定的条件下，专项债预算管理灵活性明显降低，很难应对资金不足以及债务期限与项目进度不匹配的问题。同时专项债的监管机制仍需进一步优化，因此专项债运行风险不容小觑。

　　(一)预算管理不灵活影响专项债运行效率提升

　　在进入运营主体之前，专项债的融资渠道并未与项目管理实现对接，这也就导致了专项债在进行预算发行之前，其融资规模以及给付进度可事先确定。在宏观环境保持稳定的情况下，此种债券运行模式是没有问题的，但是如果外部环境发生变化，项目推进很有可能会遇到问题。其一，疫情下项目建设面临着停工、物料调动问题，进一步提升了建设成本，如果专项债预算管理缺乏灵活性，那么就很难应对资金不足以及债务期限与项目进度不匹配的问题。其二，近期以能源资源为代表的大宗商品交易价格波动较大，导致项目成本急速增长，在未进行债务预算调整的情况下，对专项债的可持续性提出了挑战。

　　(二)信息披露机制不规范影响专项债运行效率提升

　　就以往专项债项目所披露信息而言，仍存在着信息质量缺陷、监管不严、信息不全面等问题，同时不同省市以及地区对于信息披露的口径不一致，难以满足投资者的要求。我国现行专项债项目并未与一般债券分开发行，两者界限不明确，导致特定项目的收入开源难以区分，并且对于专项债运行效率监督力度微弱，导致无法监控债务周期以及风险指数[2]。如，美国等发达国家专项债信息披露机制包括债券律师或者独立律师严格审核、经销商与投资者之间的信息传递，债务存续期内公开向社会进行信息披露等步骤，真正做到了公开透明、大众参与，也只有这样才能有效优化专项债运行效率，降低风险指数。

　　(三)专项债资金用途不明确影响专项债运行效率提升

　　部份县市级政府将债务融资视作融资新渠道，任意改变专项债资金用途，且对于这些资金并未采取有效的监督措施。在使用的过程中，资金“透明度”问题一直饱受质疑从而难免产生坏账风险。2020年9月16日，根据中国社会科学院出版《中国政府透明度2020》显示，地方政府债务管理制度公开情况有待提升，在报告中统计的125家县市级政府单位中，仅有47家政府公开了本级政府采用的债务资金管理制度、方法以及措施，11家政府单位直接转发了上级规定的债务资金管理制度，剩余政府单位未发布任何相关制度[3]。

　　(四)绩效评价体系待完善影响专项债运行效率提升

　　目前，我国专项债绩效评价体系仍然存在缺陷。其一，专项债绩效管理并未落实具体责任主体。在专项债监督过程中只有财政部门履行职责，而如审计部门等其他相关部门，在绩效监督中，无法发挥独立性与权威性。其二，尽管很多地方政府都实行了债务风险评估检测方法，但是只将注意力集中在控制專项债务规模，并没有考虑到地区发展水平差异以及债务偿还能力差异。其三，各级地方政府专项债绩效评估机制并没有得到规范和统一，而自行设计的评估体系，很难保证绩效评估的统一性以及评估结果的可比性，专项债绩效评估体系优化完善的关键应该从广度与深度两方面入手，不仅要考虑全国所有地区的全覆盖，也要保证责任分配具体、不留死角。

　　(五)问责机制不健全影响专项债运行效率提升

　　我国地方政府债务问责体系正处于新兴阶段，其发展过程中还存在许多问题，从而影响监督职能的有效发挥。首先权责配置不明确，目前多部门合作监管的机制已经初步建立，但是相互之间的职权划分仍不够清晰。很容易导致协商成本提高以及问责效率低下。其次主体责任类型不统一同样导致无法清晰地介定责任。具体表现在对责任主体的称谓极具多样化，例如“主要负责人”“负有领导责任”以及“负有直接责任”等[4]。最后，地方人大的监督职能在实践中被严重削弱，其原因主要包括地方人大自身监督力度不强以及债务“透明性低”。

　　五、地方专项债运行效率提升的建议

　　(一)提高预算管理灵活性保证专项债运行效率

　　在专项债资金发行过程中，必须要注意专项债资金与项目之间匹配度的问题，保证资金交接过程顺利，避免出现资金项目空缺、项目与专项债资金错位等问题。其一，在发行之前应当确定绩效目标，并对资金预算进行合理评估，为了防止资金周转中出现余、缺、空等问题，可以提前签订项目合同。在资金预算过程中，必须保证预算与项目绩效目标相一致。其二，疫情下项目建设所需的原料以及能源等物资的价格可能会发生较大波动，因此必须将地方项目的生产成本作为项目选取的指标之一，从而保证专项债项目质量。

　　(二)完善资金信息披露机制保证专项债运行效率

　　保证专项债信息披露公开透明，有利于了解资金去向，避免腐败贪污问题。首先，地方政府公开专项债务资金在外发行额、发行期限、发行利率、当月还本付息情况以及债务余额情况，从而接受大众监督。同时对于大众关注的专项债项目必须进行标记，方便投资者获取信息。其次，相关部门必须建立自有专项债资金信息管理平台，来公布专项债资金发行余额、利率水平等动态数据，从而让专项债项目全生命周期的信息呈现在市场和投资者面前，为监管部门及社会公众的监督提供便利。[5]最后，地方政府和资金使用单位必须制定专项债资金使用制度以及信息披露制度，监控专项债资金风险，让资金流向公开、透明。

　　(三)增强资金监管力度保证专项债运行效率

　　从政府以及社会两方面发力，共同致力于提升地方政府专项债资金的监督管理。首先，政府必须完善信息公开法规，兼顾疫情防控与专项债资金风险防控的关系，对于流放于市场的专项债资金必须进行动态化监控，随时关注项目进度，识别实施过程中的细微风险，设立预警机制。另外，由于隐性债务难以准确统计，因此很多县市上报的债务总额并不准确，部份存在着多记、漏记的现象。对于此类违规资金必须通过国家专业审计机构进行一一核实，从广度上做到全覆盖，从深度上必须追究每笔债务的协议金额、融资成本、债务期限与偿债来源，降低隐性债务对于债务统计造成的不良影响。

　　(四)建立全方位绩效评估体系专项债运行效率

　　专项债绩效评价体系的建立需从事前绩效评估、绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价管理四个维度考虑。事前绩效评估主要对项目是否属于专项债资金项目、收益是否符合预期、是否为公益性项目等三方面，从而判断一个项目是否合规。设置绩效目标通过考虑项目投入产出比、建设时间、融资资金的偿债能力，分析项目预期产出与效果，并进行量化。绩效运行监控要求管理者在资金运行过程中以预算目标为重点，严格把握资金运行进度。绩效评价管理要求项目单位要围绕项目收益率、偿债资金来源、债券风险预防等内容，科学合理设定绩效评价指标体系，为项目单位债务预算、债务融资计划调整做出重要参考依据，从而合理设立下一年度专项债券限额。

　　(五)健全问责机制保证专项债运行效率

　　清晰的权责分配机制与人大监督体系的强化是问责机制发挥效用的必要构件。首先，权责配置以《预算法》为基础，通过协商合作的理念对于财政部门的权责分配进行统一，其目的是解决责任主体范围重合，职权划分不清晰的问题，从而有效提高问责效率，降低协商成本。其次严格规定责任主体的称谓性名词，建议将多种称谓进行整合，留同存异，并对每种称谓进行清晰定义，避免因称谓不同而造成责任落实不统一。最后，必须优化地方人大的组织架构，加强专业人员配备，提高地方人大的独立性。

　　六、结论

　　专项债券扩容对于稳定当下下行的经济形势具有重大的作用，但是其运行效率的提升仍然是一项任重而道远的任务，“预算管理-资金投向-项目推进-绩效评价”的一体化机制仍有待完善。提升专项债的指出效率，必须紧抓三个匹配：首先是“项目与预算匹配”，在进行预算管理之前，必须对专项债项目进行全面、综合地评价与考察。其次是“项目与绩效匹配”，资金的信息监督机制以及绩效评价机制必须足够透明，保证对资金的动态化监管。最后是“预算与绩效匹配”，在对项目进行绩效评价后，必须对项目的预算管理进行反评价，用绩效评价的结果来修正预算管理存在的问题。

　　参考文献：

　　[1]李升.地方政府债券的发展现状及其“十四五”展望[J].财政监督，2021(11)：75-80.

　　[2]徐寒飞，刘郁. 地方政府专项债发展现状及政策建议[J]. 中国货币市场，2021(10)：18-23.

　　[3]李红霞，张阳. 疫情冲击下地方专项债绩效管理与风险防范[J]. 当代财经，2021(01)：27-38.

　　[4]夏诗园. 地方政府专项债特征、优势及问题研究[J]. 西南金融，2020(08)：52-62.

　　[5]周晓亚，万晓萌.我国地方政府债务问责案例与问责体系解析[J].地方财政研究，2019(05)：13-20.

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