中级政治管理职称论文城镇化基建融资管理新政策制度规范

 　　对于现在城镇化金融管理政策的制度中有哪些新的规范制度呢，目前我国政府会计核算基础采用的是收付实现制，它的记账依据是现金的收到或支付，对不涉及的现金收支，会计报表上不予确认、计量。采用收付实现制这一记账基础，政府会计报表上反映支出业务，仅仅包括实际支付的现金部分，对那些当期已经发生的但实际上并没有用现金支付的债务业务，政府会计报表上没有披露。

　　摘要：城镇化基础设施建设当中突然撤出的未完工的基础性建设项目的一些贷款;一些不可预防的意外伤害支出;自然灾害造成的损失以及其他意外等形成的债务。地方政府对上述的债务没有确定承担直接还款责任，也没有提供担保，一旦这些项目出现信用危机，将会影响社会的稳定与发展，政府被迫介入而承担责任。

　　关键词：城镇化基建,融资制度,行政管理论文

　　一、引言

　　推进农村城镇化建设是提高农业现代化水平、改善农村生产生活环境、解决城乡二元经济结构矛盾的重要抓手和主要载体，也是构建社会主义和谐社会、全面建设新农村的必然要求。农村城镇化建设是一项民心工程，特别是基础设施建设，属于社会公共产品，需要地方政府大量投资。分税制改革后，地方政府的财政预算收入大大减少，致使农村城镇化建设的资金严重不足。为改变建设资金匮乏状况，各级地方政府通过各种不同的筹资渠道进行借债，造成地方政府债务规模增大。目前政府会计在核算体制方面存在着诸多不足之处，对地方政府的各项债务披露不全面，使政府一些隐性债务和或有债务游离于政府会计核算体系之外，政府会计报告对上述债务没有进行披露，政府相关管理部门对政府债务的实有数额预计不准，债务管理方法、措施不到位，财政风险凸显，严重影响政府财政的安全和稳定。因此，应从政府债务风险控制视角，重新构建政府债务信息披露机制，使政府会计能够真正成为政府债务风险控制的有效手段。

　　二、城镇化基础设施建设下地方政府融资需求及地方债务状况

　　(一)城镇化基础设施建设下地方政府融资需求状况

　　随着农村城镇化基础设施建设的不断深入，居民对供水、供电、网络通讯、道路交通、邮电等基础设施项目需求提高，基础设施建设资金需求越来越大。由于基础设施属于公共用品，投资主体应该是地方政府，需要地方政府给予更多的投资，尤其是在市场发育不完善、经济落后的乡(镇)。分税制后地方政府财政收入大大降低，地方财政支出压力极大。如图1、图2所示，地方财政收入占全国总财政收入的比重从1978年的84.47%下降到2012年的52.09%，近四十年来，整体呈下降趋势。中央和地方的财权和事权不匹配，地方财政支出规模愈来愈大，地方财政支出占全国财政支出的比重从1978年的52.58%提高到2012年的85.10%，近四十年来，整体呈上升趋势，支出的增加远远超过收入的增加。

　　行政管理论文：《国家行政学院学报》坚持为社会主义服务的方向，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，贯彻“百花齐放、百家争鸣”和“古为今用、洋为中用”的方针，坚持实事求是、理论与实际相结合的严谨学风，传播先进的科学文化知识，弘扬民族优秀科学文化，促进国际科学文化交流，探索防灾科技教育、教学及管理诸方面的规律，活跃教学与科研的学术风气，为教学与科研服务。

　　(二)城镇化基础设施建设下地方债务分布状况

　　1.需要地方政府直接偿还的直接债务

　　这类债务又叫直接显性债务，是由国家法律或合约确定的，需由地方政府预算资金直接偿还的现时债务。地方政府在进行城镇化基础设施建设过程中，由于财力有限，再加上中央政府转移支付资金不足，为满足地方建设资金需求，中央政府发行的长期建设国债筹措的资金根据需要再次转贷给各级地方政府形成的地方政府债务，国家财政部代替地方政府发行的地方政府债券形成的地方政府债务，地方政府直接投资的全部由财政资金作为偿债资金来源的公益性项目形成的债务，地方政府拖欠的基础设施项目工程款以及明确由政府偿还的融资平台债务等，这些债务都需要用财政资金直接偿还。

　　2.需要地方政府未来偿还的确定债务

　　这类债务又叫直接隐性债务，是现在发生的负债业务，将来需要地方政府偿还的确定数额的债务。如：地方政府围绕城镇化的一些基础设施建设进行筹资，形成未来的一些资本性支出;城镇化的一些基础设施完工后，为维持其正常运转，需要筹措资金进行必要的修理和维护;地方政府出于社会公众期望和社会道义责任，在城镇化基础设施建设中的一些补助和补贴支出应筹措的资金以及以后的居民医疗、养老等社会保障支出。这些债务在未来若干年后，都需要地方政府承担，并且将来债务的数额也比较明确。

　　3.需要地方政府承担的未来不确定债务

　　这类债务又叫政府负有担保责任的债务，这类债务是否发生，取决于事件另一方是否按时履约，若对方违约，地方政府需要承担法定的偿债责任。在进行城镇化基础设施建设过程中，由于地方政府不能直接融资，往往成立一些附属单位进行筹措资金，这些单位进行筹资时，地方政府对融资业务进行担保或承诺;城镇化基础设施建设项目一般投资额大、周期长，具有外部正效应，为吸引私人投资，地方政府也会为那些投资于城镇化基础设施建设项目的私人贷款提供担保;地方政府对一些农业基础项目建设的政策性贷款进行担保。一旦这些偿债主体不能按期还债，这些债务就由地方政府承担。

　　三、城镇化基础设施建设融资地方政府债务信息披露存在的问题

　　(一)政府债务信息披露不真实

　　在城镇化基础设施建设过程中，地方政府债务规模不断扩大，但我国现行的政府会计并没有把所有的债务信息进行全面、真实的披露。

　　第一，需要地方政府直接偿还的债务披露不全面：会计报表披露的债务大部分是国债转贷、政府代理发行的政府债券、财政周转金借款等直接显性债务，而另一部分显性债务没被反映，如在城镇化基础设施建设中，地方政府为解决资金需求，躲避有关法律规定(政府不得直接向外借款)，通过设立附属单位进行融资，用于城镇化基础设施建设。形成的这些债务，虽然不是地方政府需要直接偿还的债务，在政府会计报表上没有被核算和披露，而实质上是地方政府为规避法律责任，应承担的直接显性债务。

　　第二，需要地方政府未来偿还的确定债务没有被披露和报告：直接隐性债务主要是城镇化基础设施建设项目的未来资本性和经常性支出等，由于这类支出现在不太确定，未来比较明确，现行的政府会计对此类债务没有进行核算和报告。第三，或有显性债务没有被披露：在城镇化基础设施建设过程中，地方政府提供的各种贷款担保，由于与国家法律不符，政府会计报表上没有对这些“不合法行为”进行确认和披露。第四，或有隐性债务没有被报告：城镇化基础设施建设过程中形成的或有隐性债务，由于具有不确定性，政府承担的支出责任不易确认，难以计量，在政府会计报表上没有显示。地方政府债务信息披露的不真实，不利于公众全面了解政府债务状况，也不便于债权人对政府债务规模及偿还能力作出及时的评估和合理的判断，更不能满足政府对债务管理的深层次信息需求，政府债务管理比较被动。

　　(二)政府债务信息披露不清晰

　　我国现行的政府会计披露的债务信息分类太笼统，项目明细分得不清，债务内容混乱。如“与上级往来”科目，在政府会计报表上显示的内容不够明晰，该科目把国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷、上下级财政待结算款项以及公益性项目投资以财政资金债还的债务等不同项目的债务全部混在一起，没有区分国内、国外债务，也没有区分长期、短期债务，更没有把有偿资金和预算内资金区分开来。地方政府债务的具体金额、类别、偿还期限等情况在报表上体现不清，对于政府债务的总额到底有多少，具体债务的构成状况，现行的政府会计报告上并没有详细反映。

　　这样政府债务信息的披露不清晰，公开披露的政府债务总额远远低于地方政府应承担的债务数，造成债务风险难以量化，对政府财政风险也不能作出预先防范，增加了债务风险。

　　(三)政府债务信息披露不规范

　　由于各自承担不同的社会服务业务，目前我国总预算会计、行政单位会计、事业单位会计遵循的会计制度不同，期末按照不同的会计制度分别编制不同的会计报表，这样披露的债务信息各自陈述，比较分散，造成在同一会计期间对同一事项不同的会计主体都有所表述，容易出现总预算会计与行政单位会计在某些项目上债务重复披露，虚增债务总额;也有很多债务由于分散在下属单位，没有纳入到预算管理当中。这样，每年的政府财政报告、政府工作报告、政府统计报告以及发展规划等文件与现实的债务信息通报不相符。由于没有统一的政府会计制度，表述的债务信息统计不完整，对财政风险状况无法准确进行评估，管理部门对政府债务难以了解总貌，也不便对某笔债务进行全程监控，无法对政府债务风险程度作出真实判断，从而隐藏了债务风险。

　　(四)政府债务信息披露不及时

　　现行政府会计披露的债务信息仅仅是部分的直接显性债务，对一些当期虽已发生，但尚未用现金支付的债务，如政府负有兜底责任的债务和一些现在不确定以后才能确定数额的债务，当上述的债务需支付现金偿还时才会被确认、计量在报表中。在进行城镇化基础设施建设中，一些工程项目由于政府资金不足，暂时让施工方垫付一部分建设资金，待地方政府资金宽裕时，偿还给施工单位。对于那些施工项目发生，政府没有资金支付而需地方政府将来承担的债务，地方政府会计报表上就没有披露该项债务。这种已发生未支付的债务，由于不及时披露，一旦债务集中到期，此时决策者再根据滞后的信息采取应对措施将相当被动。同时，也会使政府有关管理部门对政府债务风险的评判和防范缺乏足够的认识，不利于有效控制政府债务风险。

　　四、制约政府债务信息正确披露的因素分析

　　(一)财经法规制度制约债务信息正确披露

　　由于《预算法》和《担保法》等法律制度规定，地方政府不准进行直接借款，不得对任何单位的借款行为进行担保，因此为规避政府的一些“不法行为”在会计报告中显示，政府会计报表对一些债务就不进行反映，政府债务信息披露就不全面、不真实。如：对那些需要地方政府承担的未来不确定债务和基于社会责任和道义需要政府负有兜底责任的债务，政府会计报表就没有进行确认、计量和反映，对需政府直接偿还的债务，会计报表上的披露也并非全面;政府债务反映的只是当期需偿还本金数，对应由本期承担，未来需支付的利息也没有进行披露。这样，对于地方政府债务的规模到底有多大，具体构成如何，现行预算会计并没有提供相关可靠的信息。

　　(二)会计核算基础错位，政府债务隐性化

　　这种只反映现金实际收支信息，对当期实际发生的没有涉及现金支付的债务，报表上不进行反映的会计核算基础，不能全面反映政府的债务信息，隐藏了政府债务风险，政府管理部门依据这些滞后信息进行财务风险预控时，效果不明显，一旦出现差错，可能导致巨额现金流出，若支付能力不足，其中很大一部分将有可能转化为真实负债。

　　(三)会计科目设置不科学，缺乏针对性造成债务信息披露不全面

　　我国《财政总预算会计制度》对政府部门有关债务活动设置了“借入款科目”、“借入财政周转资金科目”、“与上级往来科目”和“暂存款科目”四类。其中“借入款科目”核算的内容是地方政府需要直接偿还的借款业务，但国家法律规定地方政府不能直接向外借款，该科目实际上没有相关核算内容;“与上级往来科目”核算的内容是地方政府预算内资金与上级政府财政往来待清算的款项，实际上预算外的政府“债转贷”业务和“代理发行的地方政府债券”业务都合并到该科目之内;“暂存款科目”核算的内容是各级政府财政部门暂时承担的应付款项、暂收款项和收到的一些不明性质的款项，这些业务实际上是政府内部的往来结算业务;“借入财政周转金科目”核算的内容是地方政府财政部门为弥补预算资金周转，需要向上级财政部门借入的有偿使用预算资金，这类业务也属预算内资金的上、下年度调整业务，并不是真正意义的负债。会计科目设置不科学，致使地方政府的隐性和或有债务不能完整、全面地在会计报表中披露。

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