兜底视域下社会救助瞄准机制审视：问题辨析与改革取向

 　　摘要：完善社会救助制度，切实发挥兜底作用，是坚持和完善统筹城乡的民生保障制度的必然要求，是保障城乡困难群体生存发展权利、维护社会公平正义的路径选择。瞄准机制在社会救助实践中发挥着承前启后的关键作用，面对治理诉求提升、情境复杂变迁以及技术发展日新月异的多重现实逻辑，理念滞后、识别体系与救助项目单一、缺乏生命历程周期视角以及风险管理应对不足等问题的存在，不利于社会救助兜底功能的有效发挥。针对2020年后扶贫时代农村贫困治理和城市反贫困的新任务、新要求，社会救助瞄准机制建构应从理念多元包容、加强风险管理、完善救助项目与识别体系以及提升规范化治理水平等方面入手，实现制度转型和治理体系优化。

　　关键词：兜底;社会救助;瞄准机制;治理现代化

　　中图分类号：D632.1

　　文献标志码：A文章编号：1002-7408（2020）03-0100-08

　　《求索》为大型综合性学术理论期刊，2003年在《新华文摘》的详载和观点转载全国排名及时。期刊内容关涉经济学、政治学、社会学、哲学、法学、管理学、教育学、文学、历史学等哲学社会科学各学科领域。其科学性、前卫性、文献性、收藏性引人瞩目。

　　实现社会政策托底，需要充分发挥社会保障在保障和改善低收入居民生活的兜底作用。作为整个社会保障政策体系的托底性安排，社会救助承担着筑牢最后一道“安全网”的职责与任务。在精准扶贫场域，包括社会救助在内的社会保障体系更是被赋予兜底角色，确保精准扶贫与社会救助的有效衔接，将缺乏或丧失劳动能力、重病或重度残疾人家庭等特殊贫困群体纳入低保。对城市家庭人均绝对收入低于规定标准的，也予以及时救助。实现兜底目标首先需要精准高效识别全部实际需要社会救助的各种弱势群体和贫困家庭，既需要全覆盖不漏一人，也兼顾精准避免再分配失灵而引发公共政策微效。中国社会救助瞄准机制在有效识别收入贫困群体、保障困难居民基本生活方面发挥着显著作用，已经基本建立起以家庭人均可支配收入或家庭人均纯收入为主要标准等在内的一揽子瞄准政策体系。

　　由于当前中国的社会救助是一种基于特定对象识别的补缺型福祉制度，瞄准机制在落实制度公平共享理念，体现再分配效率方面起着关键作用。然而，瞄准机制尚不健全，主要表现在救助标准和救助项目单一，治理手段和治理过程自由裁量过大，碎片化特征明显，从根本上影响着社会救助兜底效果。目前保障标准和水平仍然偏低，救助制度存在“缺项”，冲击人们心理和道德底线的现象时有发生，亟需加大托底性民生保障体系建设力度，筑牢基本民生保障网[1]。诸多研究认为，包括低保在内的社会救助存在瞄准偏差，即同时存在错助、漏助等情况[2][3]。对社会救助的错助、漏助等偏差现象的研究，学术界已经积累了不少成果，大致可以概括为技术视角、体制视角、利益视角和环境视角[4]。无论是在福利体系相对成熟的发达国家还是在发展中国家，社会救助瞄准偏差都是困扰社会政策的重要因素，而根本矛盾在于执行简约性要求与社会现实复杂性之间的矛盾[5]。因此，从应助尽助、精准救助的兜底目标出发，着眼于后扶贫时代城乡贫困特征与民生保障，有效构建适应新形势、新任务的社会救助瞄准机制，有助于推动社会救助治理体系与治理能力可持续发展。

　　一、兜底指向下社会救助瞄准机制建构逻辑

　　任何制度都会面临时咨询服务展变化的挑战，在以人民为中心的发展理念指导下，作为民生保障体系的基础性、兜底性制度安排，社会救助需要顺应弱势群体对于美好生活的向往而持续发展。同时，作为国家民生保障治理体系的重要组成部分，需要推动社会救助制度更加成熟定型，不断提升社会救助治理水平。瞄准机制作为社会救助核心要素，集中体现社会救助价值理念和治理过程，直接与社会救助兜底效果相关联。因此，需要把瞄准机制作为着力点，分析面临的形势和新任务，其进一步建构的理论与实践逻辑，以推动社会救助瞄准机制在结构层面与兜底功能有机衔接。

　　（一）治理提升逻辑：民生保障治理体系与治理能力现代化

　　十九大提出要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，需要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会治理强调“多元的、互动的、参与的、透明的、法治的”治理方式[6]，是民主、合作与协商的过程。从社会管理到社会治理本质上是从单向指令再到双向互动的过程，由政府动员式的参与到平等、共治、伙伴式的参与。治理着眼于现代国家的能力建设，强调标本兼治，与强制维稳式的管理和工具性的创新社会管理不同，治理强调多方参与、协商合作。

　　当前社会救助特别是瞄准机制运行的治理理念、治理方式和治理水平尚不能完全适应经济社会快速转型期的变化，也不能完全契合社会贫困弱势群体多层次的发展需要和美好生活期待。主要表现为科层制的行政管理色彩较浓，社会参与渠道还未充分有效開发利用。瞄准主体对象更多地被视为客体被动卷入，尚未有效发挥救助对象的主体作用，主要是单向型制度嵌入和执行而互动性的治理协同较少。由于治理体系开放性和多方参与不足，面对贫困群体的兜底需要存在供给水平和供给能力的整体性与结构化相对不足，治理精细化程度与治理目标的耦合度不高等问题。此外，法治化是提升社会救助治理水平的必然要求，是规范瞄准机制和提升救助效果的根本依据和保障。当前社会救助实践存在的错助、漏助现象，以及相关主体责任不清、合作不畅、协同不足等问题，其重要原因在于缺乏全国层面的立法规制。社会救助法治化是制度可持续发展和公平正义理念落地的根本保障。只有在社会救助治理所有环节强化法治逻辑，才能更加明晰和保障困难群体的救助权益，厘清各级政府对社会救助的事权和支出责任。

　　（二）情境嵌入逻辑：人口流动与家庭变迁

　　通过城乡家庭人均收入水平确定救助资格，除了家庭收入本身的绝对金额外，另一个决定是否可以获取救助資格的重要因素是家庭人数。这里需要对家庭和家庭户的概念和范围进行清晰界定。家庭是以婚姻、血缘和收养关系为基础的社会单位，其成员包括父母、子女和其他共同生活的亲属，家庭人口不仅包括居住本户的家庭成员，还包括外出的家庭成员。家庭户则是相对于“集体户”而言，主要包括根据亲属关系而共同居住生活的人。家庭户以亲属关系为依托，成员之间关系亲密、联系密切。家庭户人口由调查时辖区内的常住人口构成，包括流入人口，但不包括流出人口[7]。比较发现，家庭范围要大于家庭户，家庭形式相对松散，而家庭户则是以户籍为证明，范围相对较小但日常联系比较紧密，属于家庭成员但不一定属于同一个家庭户，也可能不长期共同生活在一起。以共同生活的家庭成员作为基数来计算家庭收入，实际上是同时把两个标准作为计算依据，一个属于家庭成员，另一个则需要共同生活。二者需要同时满足，要求家庭具有空间、血缘和法律权利义务关系的三重性结构，它超过了对家庭和家庭户的定义和范畴，与二者同时具有联系和区别。通过血缘和相互间的法律义务关系可以确定家庭范围，但对于共同生活尚未统一规范定义。共同居住与共同生活并不能划等号，共同居住只是共同生活的一项条件，确定共同生活的家庭成员对救助资格获取影响很大，一方面是家庭人数影响，另一方面是对家庭收入计算的影响。如果纳入到共同生活的家庭成员，那么所有家庭成员的收入都将纳入到家庭总收入当中;倘若未被纳入，则只需按照相关协议或某些计算标准确定抚养赡养费。

　　因为共同生活的范畴难以准确把握，在地方有关办法和实践操作中，一种是基层经办人员通过入户调查、邻里走访等途径予以核实，但这种操作方法自由裁量权较大，容易产生偏差。一种是在具体办法中对共同生活的家庭成员范围予以明确，虽然执行相对统一简便，但可能规定的家庭成员实际上并不共同生活在一起，甚至分散居住多地，未形成相互支持帮助的共同生活情境，通过计算而来的家庭收入并不能有效反映申请家庭的生活状况。经济社会发展呈现诸多长远而又深刻的变化，与社会救助制度建立之初的情况不可同日而语。一是快速城镇化下人口流动日益频繁，人户分离给社会救助属地化管理带来诸多困难，入户调查等核查有时无法进行。二是随着共享经济和“互联网+”的发展，就业形态更加多样，就业时间更加灵活，自雇者、小时工、兼职工作者等日益增多，难以准确核查此类群体收入。

　　（三）技术运用逻辑：信息化带来的机遇与挑战

　　技术治理是社会救助瞄准机制治理体系的一个重要方面，在研究分析瞄准偏差的文献中已经形成了技术视角。认为技术手段和瞄准工具对瞄准效果产生十分重要的影响，甚至是不可替代的关键因素。技术治理强化主要是保障维护瞄准的过程公平，通过加强和改善瞄准技术能够提升瞄准效率，但对于最终瞄准结果的实现仅依靠技术工具治理恐难以完成。技术治理取得良好成效除了依赖技术自身比较成熟和先进外，同时依靠与之相匹配的组织体系、文化导向和环境要求，驱动社会救助瞄准技术运用的核心因素是其政策的制定者与具体实践者。作为一项公共政策领域的治理创新与技术变革，需要建立激发内生动力和发挥外在力量作用的协同治理机制。

　　在社会救助领域，技术工具治理需要遵从各种理性准则的权衡，基层政府理性权衡的准则是价值型关系理性优先于科层理性，而科层理性优先于工具型关系理性[8]。当前很多研究聚焦于瞄准技术治理的多种现实制约和困难，比如家庭收入难以核算、隐性收入难以发现、财产收入瞒报虚报、收入变动掌握不及时等技术难题。基层环境场域和乡土人情，以及科层制整体性治理要求与基层多维度治理诉求，相比技术落地的复杂性要求，更容易直接干预和影响瞄准治理质量。从表面看，社会救助瞄准机制的工具技术在基层实践中未能得到充分利用，究其深层原因，很大程度上是因为未纳入基层情境考量。缺乏与其他治理条件因素配套的技术治理一旦进入到基层惯性和吸纳能力很强的场域之中，便遭遇不适应而产生变通甚至扭曲。

　　技术在瞄准治理过程中作为主体媒介发挥着重要作用，同时作为客体也需要充分考虑对治理环境和治理目标的包容性与适应性。对瞄准技术治理困境的突破和解决，不能仅认为是技术运用不够而一味强调加强技术执行力度，在技术性之外还需要嵌入治理价值理念以及基层情境因素。基于“互联网+”和大数据的家庭信息核对平台建设趋于完善，社会救助技术治理手段不断加强，在有利于提高瞄准精度和质量的同时，也将一部分基于地方性知识和家庭情境需要予以救助的困难群体，因收入资格限制而排除在救助体系之外，其他同样面临生存困境的弱势群体也因制度包容性不足而未得到适当救助。社会救助技术治理面对的人文社会的多面向与复杂性不同于自然科学领域的纯净环境。面对发展不充分不平衡的国情和纷繁复杂的基层实际，应当理性认识技术工具的应用局限、适应场域和效果评价。

　　二、当前社会救助瞄准机制问题辨析

　　实现精准识别、精准救助的目标，靠执行一个环节或仅利用技术手段一种方法难以达到预期效果。需要从整个系统、全流程以及经济、文化、现实等因素进行全景式梳理，予以统筹考虑和整体把握。当前社会救助作为精准脱贫、全面建成小康社会的一项重要治理工具，已从单一的收入扶持目标上升为反贫困和兜底的综合性目标。如果仍将瞄准目标只对向收入贫困群体，那么事实上其他类型的贫困则被排除在外，会影响反贫困政策效果。事实上，产生瞄准偏差的重要原因在于贫困的多种面向。兜底首要之义在于保障基本生活，兜住社会风险，而基本生活需要除了必要的收入，还需要购买相应的医疗卫生服务等，支出能力不足也会导致生活难以为继。除面临收入不足风险，还可能面临发展能力不足、家庭凝聚力下降、文化消极、贫困代际传递等风险，家庭核心化更是难以有效抵挡人口老龄化带来的家庭福利供给能力弱化等冲击。

　　（一）社会救助理念滞后

　　作为一项社会政策，政策蕴含的理念从某种意义上讲，比制度安排和治理工具的选择更加重要，理念优于制度设计，制度则优于技术选择。价值理念导向是一项社会政策的“灵魂”。社会救助理念是瞄准机制的“总开关”，决定着瞄准的范围和目标。社会救助理念包含两个层面，即价值层面和制度层面，价值理念决定和深刻影响着制度理念，制度理念直接关系价值理念实践效果。社会救助价值理念主要是维护社会公平正义，亦即社会成员应当“得其所应得”，每位社会成员能够维持其基本尊严和基本生活。作为狭义上的概念，公正和公平有着各自不同的明确含义，公正带有鲜明价值取向，侧重于社会的基本价值取向，强调这种价值取向的正当性。公平则具有鲜明的工具性，强调衡量标准的同一个尺度，以规避社会对待中产生双重甚至多重标准[9]。当前社会救助更多强调公平价值，在瞄准机制执行当中强调政策执行的准确性与技术工具应用的适当性，即力争以同一个尺度瞄准和识别潜在救助对象，体现的是一种程序正义和过程公平。从根源上这种工具性公平理念的实践效果离不开对公平尺度的把握，而涉及尺度把握则需要考量公正，即执行公平的前提是确立公正的价值取向，确保尺度具有正当性。

　　社会救助将公共资源精准投向目标群体，还需要从社会福祉角度审视通过公平地实施瞄準能否增进社会整体福祉水平。通过精准匹配救助对象能够产生帕累托最优，能够不损害其他社会成员福祉需求，同时增加社会整体福祉供给能力。社会救助价值理念在制度层面则是贯彻公平理念以及引申出更具工具性意义的实践型理念。社会救助理念滞后在实践层面表现为对社会救助理念认知的不平衡，即资源配置侧重于制度执行的过程公平，也就是通过程序正义实现社会公正的基本价值取向。将维护平等公平的生存权利与促进社会公正简单片面联系起来，而社会公正实际上是由普惠性公正和差异性公正构成的有机整体。在现代社会和市场经济条件下，社会公正的具体实践主要包括两个方面的普遍利益需求和基本价值取向，即追求人的尊严基本生存底线的平等对待和追求人的多样化需求的自由发展[10]。关于永恒公平的观念不仅因时因地而变，甚至也因人而异[11]。社会公正既包括国家主导干预的普惠性公正，也不可缺少社会成员对差异性公正的向往与追求。当前社会救助理念相对侧重于普惠性公正，对差异性公正支持干预比较匮乏。

　　当前社会救助制度理念以补缺型和收入维持型理念为主，这主要是基于经济社会发展条件和水平，在财力相对有限情况下，选择普惠型理念则会带来支出负担过重。实践中瞄准识别依据基本生活需要确立救助标准，通过对家庭人均收入的核对予以补差。这种单一收入维持型理念存在局限，一是仅依靠收入难以全面准确识别主要贫困类型，二是只通过收入扶持难以可持续地满足贫困家庭基本生活需要。因而这种维持型收入扶持模式不能充分实现反贫困和兜底功能，导致社会救助覆盖面窄，救助功能比较单一。虽然政策出发点是为家庭人均收入处于基本生活标准以下的贫困人员提供援助，以帮助他们获取均等化无差别的标准收入，但在一定程度上忽视了差异性公平的政策干预。这样会导致激励不足和福祉预期理性欠缺，影响救助对象追求发展的积极性，造成具有一定发展潜力和自立愿望的救助对象因对应的激励和针对性支持不足，而将自身福祉提升的愿望过多寄托于外来的福利输送层面。

　　（二）识别体系与救助项目单一

　　针对工业社会发展需要的社会救助以解决收入贫困为主要目标，救助方式主要是以收入补助为主，此时社会救助瞄准机制主要是识别和瞄准因各种工业风险或自身缺乏劳动能力而导致收入中断或收入匮乏的社会群体。严格意义上讲，家庭收入与支出是衡量家庭经济状况不可割裂的两个方面。如果仅从家庭收入衡量是否贫困，由于尚未建立家庭收入申报制度，存在着道德风险、逆向选择等谎报、隐瞒家庭收入等情况。

　　现实中当期收入水平与物质生活条件并没有十分紧密与必然的联系。收入对贫困的产生有一定滞后性，是一种间接的贫困测量手段，它所反映的是人们潜在的生活水平，而不是一个直接反映家庭实际物质生活水平的测量方法[12]。一旦家庭发生突发性、大宗或大额经济支出，即使家庭收入未低于救助标准，那么中低收入家庭也将面临生活难以为继的困境。因为存在统计口径差异和收入测量贫困本身的局限性，消费水平开始用于测量贫困，其可以与当期的家庭物质生活水平直接关联，所以是一种能够直接反映贫困的瞄准方法。不同于家庭收入受到家庭异质性和内部分配的影响，消费支出水平可以直接反映家庭能够用于基本生活的可支配资源的多寡，还可以反映出家庭应对各种负担和需要的经济能力。然而仅通过家庭支出也不能及时准确反映家庭收入和整体经济状况，同样面临信息和数据核查不准的难题。

　　在经济增长趋缓，财政收入增速下降的背景下，单一收入补助等维持型政策也面临制度可持续的挑战。主要表现在：一是社会救助兜底在此时不仅除了民生兜底，也需要发挥制度的生产和效率功能以为经济发展兜底，这样既有利于调整社会救助支出水平和优化支出结构，也为经济发展需要的人力资本扩容提质。具有劳动能力的救助群体通过相关就业服务重返劳动力市场，形成与经济良性互动关系。二是人口老龄化带来老年贫困增加，除收入扶持，在家庭核心化、生活距离半径扩大的情况下，维持生活也需要考虑照料经济需要和相关社会服务供给，比如针对残障贫困家庭的康复服务、心理疏导、能力提升和职业指导等方面服务供给不足。如今社会救助与以往任何一个历史时期相比，都更加具有与经济社会文化深度融合的发展诉求。仅针对收入贫困进行单一的收入补助，缺乏对贫困的预防和上游干预，不利于实现持久有效的反贫困目标，仅对收入贫困给予收入补差也将因其他风险导致生活发展难以持续的贫困家庭排除在外，大大削弱了社会救助的兜底效果。

　　（三）缺乏生命历程周期视角

　　生命周期指在现代社会中一个人从出生到死亡的全部生命历程中所经历的具有明显不同的经济和社会特征阶段，按照年龄可以划分为儿童期、成年期和老年期等。基于生命周期的反贫困政策视角的主要观点是与人生命的不同阶段互相联系的，前一阶段的经历会对其后面阶段的经历产生影响。这种关联性主要表现为一些特定阶段的问题会在后一阶段重新出现，或者会影响到其后续阶段的机会。不同阶段不但有不同的问题和需要，上一阶段的生活质量也对下一阶段有着非常重要的决定作用或影响[13]。如果儿童在贫困家庭中长大，其随后的受教育机会、学业表现以及营养状况等都会受到负面影响，导致他们进入成年后更容易出现失业、就业困难或者健康问题，使得他们在年轻时的贫困或低收入成为常态，在老年时更缺乏足够经济能力支持养老而陷入困境。

　　反贫困政策需要以不同生命阶段的特定需求为标靶，特别是重视对这些阶段的“上游”干预。所谓的“标准的欧洲社会保障制度”正是以不同生命周期的需要为基础[14]。普惠型的家庭津贴或儿童福利制度使儿童贫困问题得到了有效缓解，而覆盖绝大多数社会成员的社会保险基本覆盖一些常规性社会风险。因此在很多欧洲国家中，需要社会救助的贫困人群比例非常低。“经合组织”国家的积极社会政策同样是基于生命周期理论的政策干预，针对学龄前阶段、上学阶段、进入劳动力市场阶段、退休和老年等不同阶段制定不同的政策措施和目标[15]。

　　在经济全球化环境下，消除贫困代价高昂，相比对贫困的补偿，需要更加重视贫困的预防，只有预防贫困才能达到消除贫困的目的。这就要求对贫困和高风险人群提供事前的收入支持以鼓励其选择高风险、高回报的经济活动，根据风险类型选择不同的工具，从而促使他们逐步摆脱贫困。有效的反贫困政策是不同社会系统包括政府、市场、家庭和非营利组织等共同作用的结果。随着中国改革发展日益深入，不仅需要应对全球化环境下的发展问题，也同时需要解决更为迫切的转型问题。在社会政策领域需要嵌入中长期战略视角，以投资人力资本为核心，将国家、家庭以及个人等不同层面的目标和利益有机结合起来，最后形成通过帮助个人来帮助国家的政策机制，避免陷入“政策衍生问题”怪圈。

　　（三）完善社会救助项目与识别体系

　　建立社会救助瞄准机制，需要全面统筹与综合衡量家庭的收入和支出情况。实现对贫困群体“量”的全覆盖，在兜底目标下纳入更加多样性的贫困类型，为弱势群体搭建兜底扶助体系;同时实现“质”的提升，通过多层次多样化的一揽子救助计划，通过物质帮扶和服务给付相结合实现精准有效供给，满足贫困群体不同结构不同类型的脱贫发展需求。在一些地方实践中，多维贫困理论以及多维贫困标准已经逐步开始应用，尤其是对支出型贫困群体的关注和加大扶持，体现出对贫困理论与贫困复杂面向认识的深化。面对贫困人员资本匮乏、可行性能力短缺、向上流动存在诸多障碍等脆弱性因素，社会救助还需要为贫困人员提供物质生存需要之外的服务支持和制度保护，为其自立发展创造公平环境和支持体系。比如消除就业市场的不公正歧视，为有劳动能力的贫困人员提供技能培训等针对性服务，这同样是社会救助的工作重点，也是公共救助资源再分配的着力点。引导福祉预期的关键是激发社会成员自身的活力和创造性，这样既有利于其自身福祉增进，也有利于在整体上提高普惠性公正的福祉供应能力。

　　（四）提升社会救助治理水平

　　一个理想、成熟的治理体系，将以法治理念为根本性行动依据，以社会公正为整体性行动导向，实现整个治理过程民主、开放和透明，构建起平等协商、合作共治的主体关系。除了以社会协同扩展社会参与，以多方参与推动专业水平，瞄准治理的法治化和智能化需要进一步补齐短板。提升社会救助治理水平当务之急是加快社会救助立法。通过专门立法明确社会救助责任主体、救助对象、救助标准和救助内容，提高瞄准机制运行的规范化程度。明确社会救助的基本价值理念，在根本上为瞄准机制治理水平的提升确立根本遵循和路径方向，进一步厘清社会救助与其他民生保障制度的责任边界。在此前提下，通过运用新技术、新手段提升智能化水平，增强技术治理能力，不断提升治理效率，最终实现瞄准机制治理水平显著提升，社会救助兜底功能充分有效发挥。

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《兜底视域下社会救助瞄准机制审视：问题辨析与改革取向》

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