论述农村土地管理制度的改革模式

       摘要：在使农地不断转为建设用地的同时，也使土地的区位条件发生相对变化，相应地使土地的价格也发生变化。这种变化使集体土地流转价格的构成除了原有的地价组成部分以外，也应该反映区位变化造成的价值的增加。这样集体土地流转价格就由农地地价、区位地价和未来区位变化地价三个部分组成。

　　1.当前集体建设用地多种流转形式下价格形成的主要方式及利弊

　　1.1国家征收土地价格形成方式

　　国家根据公共利益的需要，可以依法征收集体建设用地。一旦农民集体所有的农地经依法批准转为城市建设用地就必须办理征用手续，同时对失去土地的农民集体和农民个人进行补偿——这种补偿本身即是构成农地转用价格的要素之一。随着经济体制改革的推进，征地中要求体现土地质量及区位差异，体现土地市价行情的呼声高涨，硬性地、缺乏灵活性的政府定价逐渐转向有一定灵活性的政府指导价。

　　1.2“灰色交易”下流转价格的形成方式

　　在我国由于发展的需要和地方政府的默许，集体建设用地的流转采取的其他手段，我们统称为隐形市场，存在的交易一般称之为“灰色交易”。 “灰色交易”作为规避法规“隐形流转”形成的集体建设用地价格得不到法律的保护，是一种严格扭曲的价格，价格形成没有一个规范，随意性很强，价格混乱。部分地方出现所有权价格和土地使用权价格混同的现象。

　　1.3“合法市场”流转价格的形成方式

　　集体建设用地流转的试点地区，符合一定条件的集体建设用地可以合法流转。从全国来看，安徽芜湖、浙江湖州等地在放开集体建设用地价格时，通过制定基准地价和集体建设用地流转土地补偿标准等措施，以稳定集体建设用地地价，在价格形成中，政府公布的价格发挥着指导作用。集体建设用地使用权流转价格明显低于政府备案的价格，政府可行使优先购买权。

　　1.4不同价格形成方式的利弊分析

　　随着我国改革的不断深入和市场化程度的提高，征地价格形成机制的弊端也不断显现：首先，以征地价格为代表的计划形成机制补偿价格偏低，农民的利益受到损失;其次，在实践中农地质量价格由土地原有使用途径的收益确定，不符合土地估价中最有效使用原则，应就过去、现在以至将来做长远考虑后予以确定;第三，征地价格由被征收农用地质量价格和社会保障价格构成。社会保障价格包括到征地价格中，使价格的形成基础偏离了地租和利息率。集体建设用地价格体现的应该是土地生产要素的价格，是土地生产要素参与剩余价值分配，价格的形成基础是地租和利息率，在征地中把社会福利补偿包括进价格作为征地价格的形成基础，这实际是一种混淆。

　　2.影响集体建设用地流转价格形成的主要因素和作用机理

　　2.1集体建设用地的客体特征

　　(1)土地用途的限制。地方性的法规对流转集体建设用地的用途进行限制性规定，如：江苏省海门市在集体建设用地流转中严禁利用集体建设用地进行商品房的开发，出让土地主要用于工业项目。(2)法律保障的缺乏。尽管集体土地流转试点工作开展了多年，但是一直没有取得突破性进展，主要原因是国家一直没有出台配套的政策，集体建设用地的权利保障程度不足，购买集体建设用地使用权的企业因为保障程度不足受到困扰。(3)基础配套设施不足。集体建设用地一般位于乡镇和村级行政区划内，基础配套设置不够完善，或者完全没有配套，这些直接影响到集体建设用地的出让价格低于国有建设用地的出让价格。

　　2.2参与主体的行为选择对价格的影响

　　(1)政府部门。中央政府在集体建设用地流转中主要考虑：一方面，提高集体建设用地流转价格，可能会刺激农用地向建设用地的流转、威胁到18亿亩耕地红线，进而威胁到粮食安全和社会稳定;另一方面，集体建设用地流转价格过高会给土地征收带来压力。(2)集体经济组织。现行法律没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的权限与地位。如此所有权主体悬空，归属不清晰的情况会影响到成交价格。(3)农民。农民是集体建设用地的使用者，他们一方面不希望失去土地，另一方面希望通过集体建设用地流转获取较高的经济收益。当集体建设用地流转收益达到农民的期望值时，流转得以进行，但是依据土地集体所有的性质，收益补偿需要在多主体间分配，分摊到个人的数量十分有限，加之农民个体缺乏谈判地位，其维护个人权利的积极性受到限制，对出让土地的价格维护不足，影响到成交价格偏低。

　　2.3市场环境对价格的影响

　　与国有土地市场对应，集体建设用地流转还处于初级阶段，仅在部分试点地区允许集体建设用地流转，流转的数量有限，并且用地限制比较严格。价格的形成主要基于协议，没有招标、拍卖、挂牌等方式，交易受到政府行为制约严重，尚未形成市场机制。另一方面，集体建设用地流转缺乏制度和法律保障，交易的合同效力不足，流转土地的财产性价值不能充分体现，再流转困难，不能为用地企业和个人提供融资变现等便利。这些都影响到集体建设用地的价格。

　　3.加强集体建设用地使用权价格管理的对策建议

　　3.1加快建立城乡统一的土地市场

　　造成集体建设用地价格低廉的根本原因是存在城乡二元土地制度，国有土地与集体建设用地地位不等，所以，加快集体建设用地使用制度改革步伐，促进城乡统一的土地市场发展，消除地价不平等的根源，使得集体建设用地和国有建设用地在同一个平台上，做到同质同价、优质优价、劣质劣价， 充分实现土地的应有价值，优化土地资源的配置，逐步改善集体建设用地与国有土地使用价格相差悬殊的局面，最终引导集体建设用地进入土地市场，价格市场决定。

　　3.2构建科学的农地价格体系，引导流转土地合理定价

　　建议构建科学的农村土地价格体系，引导土地合理定价。如：制定集体建设用地的分等定级规程、估价规程，指导全国集体所有建设用地分等、定级和价格评估。 另外，为了完善农村土地价格体系，可以建立农地市场服务机制， 大力发展土地交易中介组织，包括评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等;要建立集体建设用地交易信息服务网络，以乡镇为基础，以土地管理部门为依托，通过交易信息网及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，沟通供需双方的联系，及时将土地出租信息、地价信息等向社会公布，解决土地交易中的信息不公开、信息不对称等问题。

　　3.3加强地价评估研究，为流转价格形成提供技术支持

　　集体建设用地使用权的价格评估方法常用的有购买年限法、成本逼近法、基准地价扣除法和收益还原法。为了使结果更加的合理，最终的价格往往取以上几种评估结果的算术平均值。上面几种评估方法是基于城市土地的评估方法，没有考虑农村的具体情况。在目前的国有建设用地评估中，完整的地价定义应包含有用途、使用年限、容积率、开发程度、价格基准日、使用权性质等内容，而目前的农民集体建设用地估价中，没有合理的规划用途，没有容积率、建筑密度等强度指标，也没有准确的流转年限，这些因素对于地价的影响是很大的。在评估中，很容易出现各地区为了自身利益而故意压低土地价格的情况。所以，必须加强地价评估研究，为集体建设用地流转价格提供技术支持。

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