论政府建设项目前期阶段的投资控制

　　二〇〇四年国务院进行投资体制改革以来，政府对企业投资项目实行核准制或备案制，政府对企业投资项目主要关注是否符合国家产业政策和行业准入标准，外部影响如何，对项目本身的投资和效益不再进行控制；同时进一步完善了政府投资体制，规范了政府投资行为，对使用财政资金的项目，政府做为出资人，对项目的可行性和合理性越来越重视，投资控制也越来越严格。政府投资项目多为非盈利性的公益项目，对社会、经济、环境影响较大，受到社会公众普遍关注。政府投资基本建设项目的投资控制与普通项目比较，有很多方面是不相同的。其中，在前期投资控制阶段，关键在决策和设计两个环节，决策阶段对投资控制具有方向性，设计阶段对投资控制具有决定性。将工程项目造价控制重点放在项目决策阶段和设计阶段，将会收到事半功倍的效果。
　　1.项目决策的重要性
　　项目决策正确，意味着对项目建设做出科学的判断，优选出最优投资方案，达到资源的合理配置。这样才能合理地估计和计算工程造价，并且在实施最优投资方案过程中，有效地控制工程造价。虽然项目建议书阶段，投资估算的误差率在30%左右，可行性研究阶段，投资估算误差率在10%以内，但实际操作时，基本上是不允许概算超估算、预算超概算、决算超预算的。形成前者控制后者的制约关系，意味着投资估算对其后面的各种形式的造价起着制约作用，
　　1.1项目合理规模的确定
　　项目合理规模的确定，就是要合理选择拟建项目的建设规模。规模过小，使得资源得不到有效配置；规模过大，导致资源闲置，造成浪费，项目的社会效益低下。因此，项目规模的合理选择关系着项目的成败，决定着工程投资的合理与否。在确定项目规模时，不仅要考虑项目内部各因素之间的数量匹配、能力协调，还要使所有影响因素共同形成的项目实体在规模上大小适应。政府投资项目的建设规模一般体现为建筑面积和服务能力等，确定项目的建设规模一般应研究以下主要因素和内容：合理的经济规模，社会需求容量对项目规模的影响，土地、资金、配套设施条件等对项目规模的满足程度。在确定建设规模时应处理好现状与发展的关系，根据行业和建设单位的情况，预留一定的发展空间，使项目在较长的一段时间内都能适应需要，不再需要改扩建或迁建，这从长远的角度来讲也是一种节约。如在做奉贤区档案馆新馆建设工程可行性研究时，根据建设部和国家发改委批准的《档案馆建设标准》，馆藏档案数量是指现存和今后30年应进馆档案、资料的数量之和。目前，奉贤区档案馆内有档案总量15万卷册，且有30万卷册在基层亟待入库，现区档案馆每年接收档案在10000卷左右，按照30年接收标准，届时档案馆馆藏档案的总量将达75万卷左右，依据《档案馆建设标准》，该项目建筑面积定为10712平方米，使新馆建设规模具有适度的超前意识。
　　1.2建设标准水平的确定
　　建设标准水平的主要内容有：建设规模、占地面积、建筑标准、配套工程等方面的标准或指标。建设标准是编制、评估、审批项目可行性研究的主要依据，是衡量工程投资是否合理及监督检查项目建设的客观尺度。建设标准能否起到控制工程造价，指导建设投资的作用，关键在于标准水平定得合理与否。标准水平定得过高，会脱离我国的实际情况和财力、物力的承受能力，增加投资；标准水平定得过低，将会妨碍技术进步，影响国民经济的发展和人民生活的改善。因此，建设标准水平应从我国目前的经济发展水平出发，区别不同地区、不同规模、不同等级、不同功能，合理确定。不同的项目，确定建设标准考虑的因素和参考依据不同。如政府办公大楼类建设项目，国家对办公用房建设的标准有严格的规定，各级别的政府部门规定有不同的人均面积指标和装修标准，甚至单方造价也有规定，这是不允许突破的，在这里，建设标准的确定只需要按级别对应选择就好了。对公共设施类建设项目，如博物馆、图书馆、学校、医院等，首先行业内对这些设施有一个评级标准，规定了各级别设施硬件、软件方面的配备要求，单位面积指标等。项目建设标准的选取一般遵循经济适用的原则，不应盲目求好、求高。现在，随着政府服务理念的提升，提倡的方向是政府办公用房建设遵循简朴、适用的原则，而服务于公众的公共设施则遵循先进、便利的原则。
　　1.3建设方案的确定
　　建设方案的选择对工程投资有直接的影响。从投资控制的角度出发，尽量选择方案合理、造价低廉的工程技术。在多方案的经济比选过程中，考虑的不仅仅是要控制项目的建设投资，还要考虑到项目建成后的运行成本及预期取得的经济效益各方面，根据比较的结果，结合环境影响评价、社会评价等各因素，最后推荐综合结果最佳的方案供决策，这种投资控制的方法更加科学。在可行性研究过程中，对涉及到的各决策要素和研究方面，都应从技术和经济相结合的角度进行多方案比选优化，比如建设的规模、场址选择、总平面布置、建筑方案设计、设备选择、环境保护方案和资金筹措等方面。比选的核心内容是进行方案的经济比较。对于政府投资项目，由于多数项目为基础设施建设和公益性项目，一般应通过国民经济评价和综合评价来确定。比选一般采取的定量分析的方法：对于效益和费用可以货币化的项目，采用净现值比较法、净年值比较法和差顿投资内部收益率法，对于效益难以货币化的项目，采用费用效果分析方法，包括最小费用法和最大效果法。如教育项目、卫生项目、环境改善项目或交通运输项目，应根据项目的具体情况，根据市场价格或消费者支付意愿等方法测算人力资本增值的价值，对健康影响的价值，并将量化结果纳人项目国民经济评价的框架之中。
　　1.4做好投资估算的注意事项
　　要提高工程投资估算的准确性，应做到以下几点:⑴要认真收集整理和积累各种建设项目的竣工决算实际造价资料。这些资料的可靠性越高，则估算出的投资准确度也越高。所以，收集和积累可靠的技术资料是提高投资估算准确度的前提和基础。⑵选择使用投资估算的各种数据时，不论是自己积累的数据，还是来源于其他方面的数据，要求估算人员在使用前都要结合时间、物价、现场条件、设备水平等因素作出充分的分析和调查研究工作。⑶投资估算必须考虑建设期物价、工资等方面的动态因素变化。⑷应留有足够的不可预见费。⑸注意项目投资总额的综合平衡。必须从总体上衡量工程的性质、项目所包括的内容和建筑标准等，是否与当前同类工程的投资额相称；还可以检查各单位工程的经济指标是否合适，从而再作一次必要的调整，使得整个建设项目所需的投资估算额更为合理。⑹进行项目投资估算要认真负责、实事求是。进行项目投资估算时，要实事求是地进行投资估算。既不可有意高估冒算，以免浪费资金；也不应故意压价少估，而后进行投资追加，打乱项目投资计划。

《论政府建设项目前期阶段的投资控制》

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