国有企业预算管理中存在的问题及应对措施

 　　随着我国国企改革的不断深入，管理会计的工具和方法越来越受到重视，2016年6月财政部印发了《管理会计基本指引》，其中，预算管理作为管理会计工具方法的主要应用领域被明确下来。预算管理在我国国有企业的发展中大致经历了“计划管理”、“责任成本管理”和“现代预算管理”三个阶段，截至2017年，预算管理在国有企业的战略落地、绩效考核和协调各部门利益上发挥了重要作用，但目前仍存在着一些问题，如没有受到企业各部门的足够重视、费用预算编制难度大、预算控制上缺少有效手段、缺少必要的预算调整程序、预算考核指标的选择过于单一、预算工具运用不合理、预算系统信息被孤立等，文章针对以上问题进行了分析，主要提出以下应对措施，在组织机构或岗位设置上进行变革、利用零基预算和财务标杆工具、强化预算部门预算执行和控制的职责、强制执行预算调整机制、在预算指标的选择上多样化、选择与企业经营模式匹配的预算管理形式、选择有效的信息系统辅助预算管理。

　　《预算管理与会计》是由全国预算会计研究会主办的会计类综合性学术期刊。主要栏目：研究报告、文献综述、简报、专题研究。

　　随着我国国企改革的不断深入，管理会计的工具和方法越来越受到重视，2016年6月财政部印发了《管理会计基本指引》，其中，预算管理作为管理会计工具方法的主要应用领域被明确下来。

　　预算管理是在预算目标的基础上对企业进行管理，是通过预算的编制、执行、监控、评估和考核等手段，保障企业实现预算目标的内部管理体系。改革开放以来，西方管理会计思想逐渐被我国的企业所接受，一批国有企业开始尝试用预算管理的方法来进行现代企业管理，那么，时至今日，预算管理在国有企业中起到了哪些作用?目前还存在着哪些问题?需要继续改进的措施有哪些?本文将针对以上问题进行分析。

　　一、国有企业预算管理概述

　　(一)预算管理的概念和内容

　　《管理会计应用指引第200号——预算管理》对预算管理的定义、目标、工具方法、应用程序和原则给出了如下的解释：“预算管理，是指企业围绕预算开展的一系列管理活动。”“预算管理旨在落实战略规划、优化资源配置，提高营运绩效，强化风险控制，推动企业战略规划实现。”“预算管理领域应用的管理会计工具方法一般包括滚动预算、零基预算、弹性预算、作业预算、全面预算管理等。”“企业预算管理工具方法的应用程序，一般包括预算编制、预算执行、预算考核等”。

　　企业实施预算管理时，一般应遵循以下原则。

　　1. 战略导向原则。预算管理应围绕企业的战略规划和业务计划有序开展，引导各预算责任主体聚焦战略、专注执行、达成绩效。

　　2. 过程控制原则。预算管理应建立在企业相关定额、标准基础之上，通过差异分析，监控预算目标的实现进度，提高预算管理的过程管控能力。

　　3. 融合业务原则。预算管理应嵌入企业业务管理的各个领域、层次、环节，促进各预算责任主体围绕预算目标开展沟通与协调，提高资源的配置效率和使用效益。

　　4. 平衡管理原则。预算管理应平衡长期目标与短期目标、整体利益与局部利益、收入与支出、结果与动因等关系，促进企业可持续发展。”

　　(二)国有企业预算管理的主要发展阶段

　　第一阶段是在1978年改革开放以前，我国经济处于计划经济时代，由于产能严重不足，预算管理属于“计划管理”，完全是以产定销。首先由计划科编制生产计划，再由财务科编制财务计划，原材料供应、机械设备维修、劳动工资、技术组织措施等项计划由相应的业务科室编制，最后由计划科综合平衡，形成“生产技术财务综合计划”。这一预算管理模式在当时特定的经济条件下起到了一定的作用。

　　第二阶段是从1978年改革开放到1994年，企业内部承包责任制在借鉴国外成果的基础上，发展成具有我国特色的“责任成本管理制度”。责任成本指标是用价格与利润“倒推”出来，并最终分解落实到每位员工。这种制度属于成本预算管理制度，对控制成本起到了一定的作用，但对企业的长远发展也有一定的阻碍。

　　第三阶段是从1994～2017年，1994年我国《公司法》正式实施，标志着我国企业形式由工厂制为主导转变为由公司制为主导，西方先进的现代预算管理工具开始被引进，全面预算、零基预算、滚动预算等预算工具开始在企业中逐渐流行，杜邦分析、平衡计分卡、战略地图等先进的管理工具被运用到预算管理中，这些工具被合理的运用，提升了我国国有企业的预算管理水平，使国有企业更好的参与到国际化竞争当中。

　　二、国有企业预算管理的重要作用

　　(一)预算管理是国有企业战略落地的有效手段

　　任何企业要寻求长远的生存和发展，都必须制定自己的战略，国有企业也不例外，企业战略包含企业的使命、愿景、核心价值、长期目标和短期目标等，企业战略得以落地的关键一步就是将企业的战略目标转化为各部门的行动计划，进而转化为每名员工的工作任务。而预算管理恰恰是可以将战略目标层层分解的有效手段，预算管理从预算目标的制定开始，就是以企业战略为指导的，预算目标的分解和下达过程就是将战略目标分解为工作目标的过程，预算管理又通过预算编制、执行、监控、评估、考核和反馈最终确保了战略的有效实施。

　　(二)预算管理为国有企业绩效考核提供支撑

　　績效考核是现代企业管理的重要组成部分，在国有企业中，绩效考核是激励企业经理人和员工、促进企业效益增长、确保国有资产保值增值的重要手段。预算管理通过分析企业内外部环境、历年经营数据、协调各部门资源，最终确定了下一年度可实现的业绩范围，为企业最终制定考核目标提供了依据。可以说，预算为考核提供了有效的支撑。

　　(三)预算管理是联系国有企业内部各部门的有力纽带

　　国有企业在实际运行的过程中，各部门往往会由于过分关注本部门的利益，而忽视公司的整体利益。预算管理恰恰是能够将各部门联系起来，统一到公司的整体目标的有力纽带。通过预算管理可以将企业的有限资源在各部门进行分配，以实现企业价值的最大化。预算的执行和反馈又可以协调各部门之间的利益，使各部门共同为公司的整体利益服务。

　　三、目前国有企业预算管理存在的主要问题

　　(一)没有得到企业各部门的足够重视

　　企业的预算工作本应该由各部门通力合作，共同完成预算的编制工作，进入预算执行过程时，更是需要实际执行部门的及时反馈，使企业能够高效、顺利的完成预算目标。但在实际工作中，预算工作往往被认为仅仅是财务部门一个部门的工作，其他部门还不够重视，在人力和精力的投入上不够，还需要财务部门过多的去了解各部门的实际情况，对预算数据的准确性进行判断;在预算执行过程中，各部门对预算执行的分析和监控也不够重视，而财务部门也只能根据财务数据进行分析，对其他部门实际经营中的情况不能够全面掌握，不能更深层次的挖掘数据背后的原因，因而通过预算对企业的管理还不够全面深入。

　　(二)预算编制对费用预算的确定难度

　　编制费用预算时，如果费用预算金额过大，容易在执行时造成浪费，如果费用预算金额过小，有可能无法满足企业的实际需要;考核费用预算时，也缺少衡量执行好坏的尺度，以企业的宣传费预算为例，如果实际支出低于预算，可能是节约所致，也可能是宣传工作没能完全执行所致，两者都导致费用预算的结余，但对企业的影响截然相反。

　　(三)预算控制存在重考核、轻管理现象

　　预算管理是从编制、执行、控制、考核的一套闭环管理体系，每一个环节都是必不可少的，在预算管理中起着同样重要的作用，但在目前国有企业中，由于预算考核与员工的工资薪酬息息相关，因此企业对预算目标和考核结果的确定倍加关注，往往存在着重考核、轻管理的现象，即更注重在预算编制过程中对考核目标的确定以及最终考核时对考核结果的博弈，而忽视了预算执行中控制的重要性。

　　(四)缺少必要的预算调整程序

　　预算指标的确定更多是基于历史数据和对未来经济形势、企业经营发展的预测，但一年的考核周期变数很大，往往到年中时，就发现年初的预算指标已经脱离实际了，但企业的预算指标下达后，一年当中很少会有变化，不变的考核指标无法更好地促进企业的发展。

　　(五)预算考核指标的选择过于单一

　　收入和利润两大财务指标仍然是预算考核指标的首选指标，这很容易导致企业追求短期利益，而忽视企业的长远发展。企业为了完成当年的预算指标，可能会作出过度耗费企业资源的选择，尽管短期内收效大，但长期很可能无法持续;当企业已经超额完成指标后，又会出现年底突击花钱的现象，为下一年的预算指标“留有余地”。

　　(六)全面预算工具容易被滥用

　　全面预算是预算管理中一项有效工具，但并不适合所有的企业。对于生命周期处于成熟期的企业，企业的主要盈利模式基本稳定，业务流程也相对固定，运用全面预算，无疑会大大提升企业预算的质量，提升企业的管理水平。但对于初创期的企业，由于企业最主要的盈利模式还没有确定，企业的产品或服务被市场的接受度有很大的不确定性，这样的企业过早使用全面预算很可能难以推行。

　　(七)预算管理系统与企业的其他系统各自独立

　　企业为了管理的需要，一般在早期就使用信息系统进行财务核算和对业务流程的管控，随着企业对管理精细化的要求越来越高，企业才会选择对预算管理进行信息化，但由于预算信息系统的建设要晚于财务系统和业务系统，这些系统之间的数据可能会形成信息孤岛，不利用企业进行管理。

　　四、加强国有企业预算管理的措施

　　(一)在组织机构或岗位设置上进行变革

　　对于有条件的大型企业，可以尝试设置企业规划部，职能设置上要高于财务、人力、市场、经营部门等部门，由企业规划部统筹安排预算工作，统一协调其他部门的预算编制、执行、控制、考核工作。对于规模较小的企业，可以尝试在非财务部门设立财务岗，选择具备财务专业背景的人员担任，或者直接由财务部门派驻到其他部门，财务岗位的人员由财务部直接管理，安排具体预算工作任务，由于财务岗位的人员比较了解本部门的情况，同时又具备财务专业的技能，因此在预算工作中会发挥更大的作用。

　　(二)利用零基预算和财务标杆工具

　　对于费用预算指标，可以尝试利用零基预算的方法和财务标杆工具，打破原有“基数”概念，根据预算期生产经营活动的需要，以经营预算为起点，按照对标优化的原则，科学配置各项成本费用，核定并下达费用预算。对标优秀企业，选择与企业自身规模相当的优秀企业进行对标，找出差异，分析原因，避免浪费或投入不足。

　　(三)强化预算部门预算执行和控制的职责

　　企业预算目标确定后，要按月对企业经营情况进行监控并对预算执行情况做深入分析，对于与预算目标差异较大的指标查找原因，利于企业发展的因素要继续保持，不利因素要在接下来的时间里加以消除。年终考核时将预算执行的过程也纳入进来，对于确实由于企业经营发展较好而超额完成预算目标的，要加大奖励力度;对于不顾及企业长远发展，只追求短期目标的行为，即便完成当年预算指标较好，也要在考核中采取一定的惩罚措施。

　　(四)强制执行预算调整机制

　　企业可以在預算制度中明确规定，在年中时，要对企业年初确定的预算重新进行测算，依据半年的实际经营数据和当时的经济形势、企业运营状况重新核定预算，以更加准确、公平的预算指标放映企业业绩。

　　(五)在预算指标的选择上多样化

　　在收入、利润指标的基础上，选择更多的能反映经营业绩的指标，如投资回报率、市场占有率等;可以根据企业的自身情况，适当的运用平衡记分卡等先进的管理工具，形成指标体系，将财务指标和非财务指标纳入到预算指标体系中，但不宜直接照搬这些工具，因为要考虑企业本身的接受程度，指标的过多也会造成企业无所适从;考核时，对于核心指标仍然要分配较高的权重，保证整体指标体系的合理性。

　　(六)选择与企业经营模式匹配的预算管理形式

　　企业要根据业务和产品的生命周期选择适当的预算管理工具，对于初创期的企业，简单有效的预算模式能方便企业去适应多变的环境;当企业处于成熟期时，再考虑尝试使用全面预算这种系统性较强的预算管理工具。

　　(七)选择有效的信息系统辅助预算管理

　　对于规模较大的企业，预算管理变得越来越复杂，需要有效的信息系统去辅助企业进行预算管理，这时要考虑预算信息系统与其他系统的兼容性问题，要做好不同系统之间的接口工作，使系统之间形成互联互通。

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《国有企业预算管理中存在的问题及应对措施》

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